Kto decyduje o zasadach wykupu resztówek

Jedną z podstawowych, a zarazem najbardziej dotkliwą formą władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych osób trzecich jest wywłaszczenie. W polskim prawie jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (JST) nieruchomości jest niezbędne do realizacji celów publicznych, w tym przede wszystkim budowy dróg publicznych.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), jednym z elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej JST. Natomiast, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej, nieruchomości te stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych i własnością odpowiednich JST w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zatem przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod daną inwestycję drogową z dotychczasowego właściciela na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej JST odbywa się na mocy wspomnianej decyzji administracyjnej, bez konieczności podejmowania jakichkolwiek innych działań, w szczególności przez podmiot wywłaszczany.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za przejęte nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Sposób i tryb określania wysokości odszkodowania należnego za przejęte nieruchomości, termin jego wypłaty oraz szczególne uprawnienia podmiotów wywłaszczanych w tym zakresie zostały w specustawie drogowej szczegółowo uregulowane, a praktyka pokazuje, że funkcjonują one sprawnie.

Polecamy serwis: Zarządzanie nieruchomościami

Obowiązek nabycia resztówki

W praktyce najczęściej wywłaszczeniu podlegają jedynie części nieruchomości – wyodrębnione geodezyjnie nowe działki, odpowiadające wielkością i kształtem potrzebom danej inwestycji drogowej. Pozostałe części nieruchomości pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Zdarzają się jednak sytuacje, w których powstałe w wyniku takiego podziału nieruchomości niepodlegające wywłaszczeniu, na przykład ze względu na zmieniony kształt, znacznie zmniejszoną powierzchnię lub z innych powodów, nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Ustawodawca, przewidując możliwość wystąpienia takich sytuacji, wprowadził stosowną regulację w tym zakresie. Artykuł 13 ust. 3 specustawy drogowej stanowi, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi ma obowiązek nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo JST tej części nieruchomości. W odróżnieniu jednak od nabycia nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nabycie resztówek, bo tak zwykło nazywać się nieruchomości, o których mówi art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, nie odbywa się w trybie administracyjnoprawnym.

Obowiązkowi wykupu resztówki przez zarządcę drogi odpowiada roszczenie jej właściciela, które może być dochodzone tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 477/08), wskazując, że żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Analogiczne stanowisko zawierają też inne orzeczenia, m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2289/11), postanowienie WSA w Rzeszowie z 14 lutego 2012 r. (sygn. akt II SAB/Rz 84/11) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1351/11).

Decyzja sądu korzystna dla zarządcy

Praktyka pokazuje, że postępowanie w sprawie resztówek rozpoczyna się z reguły wnioskiem właściciela, skierowanym do właściwego organu, zawierającym żądanie wykupu wraz z uzasadnieniem zaistnienia przesłanek tego wykupu. Zatem pierwsza ocena tego, czy pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, należy do jej właściciela. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z 13 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1690/11).

Stanowisko zarządcy drogi nie zawsze jest zbieżne z oceną właściciela nieruchomości, toteż nie wszystkie sprawy z zakresu nabycia resztówek kończą się zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości na umówionych warunkach. Powodem tego mogą być zarówno nieuzasadnione żądania właścicieli, jak i zbyt zachowawcza polityka zarządców dróg, prowadzona z powodu braku zabezpieczenia odpowiednich środków w budżecie przy planowaniu inwestycji, mogących generować dodatkowe i trudne do oszacowania koszty, lub też obawa przed możliwością narażenia się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W rezultacie zarządcy niejednokrotnie decydują się na odmowę nabycia wnioskowanej resztówki i powierzenie rozstrzygnięcia zaistniałego sporu sądowi powszechnemu. Z punktu widzenia wnioskującego o wykup sytuacja taka nie jest korzystna, ponieważ naraża go na często długotrwałą i kosztowną drogę sądową. Dodatkowo, zgodnie z zasadami prawa cywilnego, to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia zasadności swojego roszczenia, czyli w przedmiotowej sprawie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej.

Natomiast z punktu widzenia zarządcy drogi, w ogólnym rozrachunku tego typu rozwiązanie jest korzystniejsze, a z całą pewnością bardziej bezpieczne niż załatwienie sprawy bez wyroku sądowego, ponieważ zarówno ocena zasadności żądania osoby wnioskującej o wykup resztówki w sytuacjach niejednoznacznych, jak i samo określenie należnej kwoty ewentualnego wykupu jest dokonywane przez sąd powszechny, a co za tym idzie, wyłącza możliwość kwestionowania prawidłowości wydatku w kontekście dyscypliny finansów publicznych.

Osobnym zagadnieniem jest niejednolity, do tej pory, sposób interpretacji określonej w specustawie przesłanki roszczenia właściciela nieruchomości o nabycie resztówki, czyli niemożności prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele. Stanowisko w tej sprawie zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 11 września 2013 r. (sygn. akt III CZP 35/13), wskazując, że przesłanką tego roszczenia jest niemożność wykorzystania nieruchomości na dotychczasowe cele, będąca następstwem odłączenia od niej części wywłaszczonej.

Już sam fakt występowania instytucji resztówek w bezpośrednim powiązaniu z instytucją wywłaszczenia i jako jej implikacja sprawia, że problematyka ich wykupu jest kontrowersyjna i budzi wiele emocji. Dodając do tego omówione różnice w dochodzeniu swoich praw przez ich właścicieli i odpowiadające temu uwarunkowania wykupu po stronie zarządców dróg, trudno oczekiwać na zmianę sytuacji w tej sprawie. Zwłaszcza że specustawa drogowa jest z założenia aktem prawnym, którego obowiązywanie ma być ograniczone w czasie.

RAFAŁ WOŁOSIAK

Autor jest specjalistą w zakresie gospodarki nieruchomościami

PODSTAWA PRAWNA

● art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 4f, art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 687; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 40)

Zobacz również: Czy można domagać się dostępu do drogi publicznej