Kategorie

Jak finansować deficytowe usługi komunalne

Wojciech Lachiewicz
inforCMS
Świadczenie większości usług komunalnych jest deficytowe i samorządy muszą do nich dopłacać. Jednak możliwość i procedura przekazywania dopłat zależą od sposobu, w jaki te usługi są realizowane.

Zadania samorządów obejmują m.in. zapewnienie dostępu do usług użyteczności publicznej z zakresu gospodarki komunalnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).

Gospodarka komunalna obejmuje zadania gminy z tytułu zapewnienia m.in.:

• zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,

• zaopatrzenia w ciepło,

• zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego,

• usuwania odpadów i innych nieczystości.

Usługi te realizowane są za opłatą od ich odbiorcy. O wysokości opłaty decyduje rada (gminy, powiatu lub sejmik województwa). Radni, określając wysokość opłaty, biorą często pod uwagę raczej względy społeczne niż rzeczywiste koszty usług. Z tego powodu opłata wpływająca do wykonawcy nie zawsze kompensuje całość kosztów świadczonej usługi.

Do gospodarki komunalnej zalicza się również zadania nieobjęte odpłatnością od mieszkańców, jak np. utrzymanie publicznych parków i skwerów lub innych obiektów publicznych.

Dla należytego funkcjonowania usług komunalnych dla ich wykonawcy konieczna jest więc rekompensata z budżetu samorządowego obejmująca pokrycie części lub całości kosztów ponoszonych z tytułu realizacji zadania samorządu.

Przedsiębiorca prywatny

Najprostsze jest finansowanie usług komunalnych, jeśli na zlecenie samorządu świadczy je przedsiębiorca prywatny. W przypadku bowiem realizacji zadania samorządu z zakresu gospodarki komunalnej przez przedsiębiorcę wyłonionego w trybie:

• ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp),

• ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa o PPP),

• ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesji)

- wypłacane z budżetu wynagrodzenie umowne pokrywa całość kosztów świadczonej usługi komunalnej, a zarazem obejmuje rozsądny zysk dla przedsiębiorcy.

Jednostka budżetowa

Reklama

Realizację zadania publicznego samorząd może powierzyć jednostce budżetowej lub zakładowi budżetowemu (ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; dalej: ustawa o finansach publicznych). Mechanizm wyrównywania jednostce budżetowej różnicy między opłatą za usługę a jej faktycznym kosztem opiera się na ogólnych zasadach finansowania zadań z budżetu gminy. Opłatę pozyskaną za usługę jednostka budżetowa odprowadza na rachunek budżetu (jako dochód budżetu), skąd otrzymuje środki na swoje wydatki (wydatki budżetu), w tym na pokrycie kosztów świadczonej usługi. Wysokość wydatków budżetu ponoszonych na usługę świadczoną przez jednostkę budżetową nie jest uzależniona od wysokości otrzymywanej opłaty.

W tym przypadku nie mamy do czynienia z przepływem specjalnej kompensaty (wyrównania) do wykonawcy usługi, ponieważ związane z usługą wydatki osobowe i rzeczowe jednostki budżetowej obejmowane są w całości budżetem samorządu.

Zakład budżetowy

Reklama

Mechanizm kompensaty kosztów usługi świadczonej przez zakład budżetowy opiera się na dotacji przedmiotowej. Co do zasady, koszty usług powierzonych w statucie zakład pokrywa z uzyskiwanych przychodów własnych. Jeśli otrzymywane opłaty od osób korzystających z usługi nie pokrywają kosztów świadczenia bądź gdy wykonywanie zadania nie wiąże się z odpłatnością od mieszkańców (np. utrzymanie czystości gminnych skwerów, parków i placów), zakład budżetowy otrzymuje z budżetu dotacje przedmiotowe (art. 24 ust. 4 w związku z art. 106 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).

Dotacja z budżetu samorządu stanowi dopłatę do kosztów każdego rodzaju usługi - kalkulowaną według stawek jednostkowych. Stawki dopłaty do usług ustala rada (gminy, powiatu lub sejmik województwa) w uchwale. Na podstawie obowiązujących stawek oraz prognozowanej ilości i kosztów przyszłych usług w uchwale budżetowej rada przyznaje zakładowi dotacje przedmiotowe do poszczególnych usług, określając ich zakres i kwoty (art. 174 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Dopłata do kosztów usługi, jako dotacja przedmiotowa, płynie do zakładu w terminach umożliwiających pokrycie kosztów, a na koniec roku podlega rozliczeniu pod względem „ilości usług” i „poniesionych kosztów”.

Wielkość dotacji przedmiotowych możliwych do otrzymania przez zakład budżetowych w roku budżetowym jest ograniczona (art. 24 ust. 6 ustawy o finansach publicznych).

Samorząd nie może udzielić dotacji powyżej limitu, co w konkretnym przypadku stanowić może uzasadnienie do wykreślenia usługi deficytowej ze statutu zakładu. Zagrożenie przekroczenia limitu może być również powodem likwidacji zakładu lub przekształcenia w inną jednostkę organizacyjną, albo do powierzenia świadczenia usługi prywatnemu przedsiębiorcy.

Spółki komunalne

Zadania z zakresu gospodarki komunalnej samorząd może realizować w formie powołanej w tym celu spółki prawa handlowego (art. 2 u.g.k.).

Samorząd, jako udziałowiec lub akcjonariusz, może natomiast spółkę dokapitalizować, czyli zwiększyć jej kapitał zakładowy. Jednak środków tych spółka nie może przeznaczać na pokrycie kosztów swojej działalności bieżącej, czyli kosztów realizacji usługi komunalnej.

Dlatego, praktycznie jedynym instrumentem rekompensaty spółce samorządowej strat z tytułu świadczenia usług komunalnych może się okazać właściwe wykorzystanie przepisów o dopłatach do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 177-179 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych; dalej: k.s.h.).

Dopłaty do spółki

Akt założycielski spółki (w tym przypadku uchwała rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa o powołaniu spółki) może (ale nie musi) przewidywać zobowiązanie się założyciela do dokonania „dopłaty” w granicach liczbowo oznaczonej wysokości w stosunku do udziału. Brak zapisu o dopłatach uniemożliwia bowiem ich dokonywanie. Dopłata nie musi być przeznaczona na żaden konkretny cel.

Samorząd może więc, jako jednoosobowy udziałowiec spółki komunalnej, za pośrednictwem dopłaty, przekazać jej środki:

1) ex ante - na potrzeby pokrycia kosztów bieżących z tytułu świadczenia usługi lub przekazywać środki

2) ex post - na pokrycie straty bilansowej wykazywanej przez spółkę na koniec roku obrotowego (art. 177 i nast. k.s.h.).

Rozwiązanie dopuszczające dopłatę ex ante lub dopłatę ex post nie jest powszechnie stosowane, ponieważ w fazie tworzenia spółki radni nie są raczej skłonni do wyrażenia zgody na zapisanie w akcie założycielskim mechanizmu dopuszczającego dopłaty na pokrywanie kosztów konkretnych usług komunalnych. A jeżeli taki zapis już istnieje, to radni co najwyżej wyrównują spółce stratę (ex post), jeśli wykazano ją w bilansie rocznym. Taka praktyka ma swoje wady.

Dopłata udzielana do straty bilansowej spływa do spółki dopiero po pierwszym kwartale nowego roku, gdy spółka sporządzi bilans. Tymczasem w trakcie roku spółka musi mieć środki na finansowanie na bieżąco zobowiązań wobec swoich kontrahentów. Zadłuża się więc w banku bądź naraża się na zapłatę odsetek za zwłokę, czym zwiększa koszty działalności bieżącej. Jak pokazuje praktyka samorządowa w powyższym zakresie, co najwyżej stosuje się ogólny zapis aktu założycielskiego o „możliwości dopłaty” bez wiązania jej z konkretnymi kosztami (stratami) spółki komunalnej.

Innych mechanizmów kompensowania spółkom samorządowym części kosztów świadczenia deficytowych usług komunalnych prawo nie przewiduje.

Dodatkowe umowy ze spółką o świadczenie usługi statutowej

Problemy ze znalezieniem mechanizmów kompensujących spółkom koszty usług komunalnych niektóre samorządy rozwiązują w drodze zawarcia z macierzystą spółką umowy o świadczenie usługi zapisanej już w statucie, czemu towarzyszy związana z umową zapłata za usługi analogiczna jak w przypadku jej świadczenia przez przedsiębiorcę prywatnego. Wpisanie deficytowej usługi komunalnej do statutu spółki lub jej aktu założycielskiego uniemożliwia ewentualne zawieranie umowy o jej świadczenie na rzecz samorządu z utworzoną spółką.

Występująca gdzieniegdzie umowa o świadczenie usługi statutowej, choć w kolizji z prawem polskim, ułatwia przekazywanie rekompensat w postaci zapłaty spółce za deficytową usługę.

Najkorzystniejsze rozwiązanie

Z wyjątkiem usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków możliwość tworzenia innych spółek komunalnych w warunkach polskich doznaje istotnego ograniczenia, ze względu na brak miarodajnych mechanizmów kompensat. Na skutek ograniczenia możliwości przekazywania zakładom budżetowym i spółkom komunalnych rekompensat z tytułu świadczenia deficytowych usług władze lokalne i regionalne zadania gospodarki komunalnej powierzają niekiedy jednostce budżetowej lub zlecają zewnętrznemu (prywatnemu) wykonawcy. Dlatego w dyskusjach nad przyszłą reformą finansów publicznych podnoszone są również propozycje nowelizacji u.g.k. w ten sposób, aby zamieścić w niej zapis umożliwiający udzielanie przez samorząd własnym spółkom komunalnym dotacji przedmiotowych, analogicznie jak zakładom budżetowym.

SPOSOBY REALIZACJI ZADAŃ

Samorząd ma swobodę wyboru sposobu realizacji zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej. Realizacja zadań może się odbywać za pośrednictwem:

• powołanej w tym celu jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego,

• powołanej w tym celu spółki komunalnej,

• przedsiębiorstwa prywatnego.

DOPŁATA DO WODY I ŚCIEKÓW

Rozwiązaniem modelowym dla kompensaty kosztów wykonawstwa usług komunalnych jest dopłata do taryf przewidziana w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa o zaopatrzeniu w wodę). Przewiduje ona, że jeśli zatwierdzona przez radę gminy cena taryfowa za usługę dostawy wody lub odprowadzania ścieków nie obejmuje pełnych kosztów udzielanego świadczenia, wówczas rada gminy ustanawia dopłatę do taryf (art. 24 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę). Otrzymuje ją każdy przedsiębiorca, niezależnie od tego, czy usługę świadczy gminny zakład budżetowy, spółka komunalna, czy podmiot prywatny. Dopłata płynie do przedsiębiorcy w ślad za opłatą od odbiorcy usługi. Dzięki temu przedsiębiorca prywatny lub gminna jednostka organizacyjna zachowuje płynność finansową i na bieżąco może pokrywać koszty świadczenia usługi komunalnej.

Niestety, model ten obowiązuje tylko w przypadku usług wodno-kanalizacyjnych.

Z orzecznictwa

Wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną siłą rzeczy zawarcia umowy nie wymaga. Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest bowiem sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania.

Wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II GSK 105/05

Wojciech Lachiewicz

Podstawy prawne:

• Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. nr 19, poz. 101)

• Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. nr 19, poz. 100)

• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 216, poz. 1370)

• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 223; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 101)

• Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 18, poz. 97)

• Ustawa z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037; ost.zm. Dz.U. 2009 r. nr 13, poz. 69)

• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 i 101)

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458)

 

Źródło: Samorzad.infor.pl
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    22 cze 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Unijny Certyfikat COVID - jak pobrać na telefon?

    Unijny Certyfikat COVID - tzw. paszport covidowy (szczepionkowy) od dziś jest już dostępny w aplikacji mObywatel i można go pobrać na telefon komórkowy. Jak pobrać paszport covidowy?

    Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych dla samorządów

    Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych. Rusza nowy rządowy program, który zapewni pieniądze na inwestycje dla samorządów. Na co i na jakich zasadach będzie można otrzymać dofinansowanie?

    Dodatkowe zajęcia wspomagające w szkole - dla kogo, na jakich zasadach?

    Dodatkowe zajęcia wspomagające w szkole - dla kogo, na jakich zasadach? Czy mogą być one prowadzone w formie zdalnej? Z jakich przedmiotów organizuje się zajęcia wspomagające? Jak poinformować o nich rodziców? Jak prawidłowo wyliczyć przysługującą szkole liczbę zajęć wspomagających? Ministerstwo Edukacji i Nauki odpowiada na najczęściej pojawiające się pytania dotyczące dodatkowych lekcji po powrocie do szkół.

    Zmiany w programie Aktywna tablica 2020-2024

    Aktywna tablica 2020-2024 - zmiany. Proponowane nowe rozwiązania dotyczą m.in. wprowadzenia nowego rodzaju sprzętu, który będzie można zakupić w ramach programu i rozszerzenia na kolejne lata (2021-2024) możliwości zakupu laptopów wraz ze sprzętem umożliwiającym przetwarzanie wizerunku i głosu. Trwają konsultacje społeczne, opinie można przesyłać do 9 lipca 2021 r.

    Do kiedy Spis Powszechny?

    Spis Powszechny – do kiedy trwa? Do kiedy można się spisać przez Internet? Czy każdy domownik musi się spisać osobno? Jakie kary grożą za brak udziału w spisie ludności i mieszkań w 2021 roku?

    Nieskuteczność systemów Compliance, systemów Whistleblowingu lub ochrony danych osobowych - przyczyny

    Nieskuteczność systemów. Czy da się zlikwidować ryzyko compliance lub ryzyko naruszenia danych osobowych? Jakie są powody pozorności lub nieskuteczności systemów?

    Program Kangur - autobusy elektryczne dla gmin wiejskich

    Program Kangur - autobusy elektryczne dla gmin wiejskich. Dzięki wsparciu NFOŚiGW, w wysokości prawie 40 mln zł, autobusy elektryczne będą woziły dzieci do szkół w kolejnych 16 gminach.

    Czyste Powietrze - zmiany w programie, koniec dotacji na piece węglowe

    Czyste Powietrze - co się zmieni w programie? Do kiedy można jeszcze uzyskać dotację na piece węglowe?

    Pakiet psychologiczny – rekomendacje dla uczelni dotyczące pomocy studentom

    Pakiet psychologiczny. Na podstawie przekazanych przez uczelnie informacji na temat udzielanego w okresie epidemii wsparcia studentom, Ministerstwo Edukacji i Nauki opracowało poniższe zalecenia w zakresie zwiększenia pomocy psychologicznej.

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021. Nauczyciel to zawód często oceniany. Ale czy doceniany? W raporcie zbadano, co myślą o nauczycielach rodzice, uczniowie, a także oni sami o swojej pracy.

    Domowa Opieka Medyczna - Pulsoksymetr i PulsoCare

    Domowa Opieka Medyczna to program mający na celu zdalne monitorowanie stanu zdrowia Pacjentów. Program wykorzystuje pulsoksymetr jako narzędzie diagnostyczne i aplikację PulsoCare do przekazywania i monitoringu danych.

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła. W jakim terminie gmina powinna wprowadzić dane do ewidencji? Ile czasu ma urzędnik na wprowadzenie danych z deklaracji do systemu? Czy każdy pracownik urzędu może wprowadzać dane do CEEB? Czy przewidziano finansowanie dla gmin?

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, deklaracja

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, jak złożyć deklarację źródeł ciepła? Przedstawiamy najważniejsze informacje o nowym obowiązku, który będzie spoczywał na właścicielach i zarządcach budynków.

    CEEB - jakie kary za brak zgłoszenia do ewidencji źródeł ciepła?

    CEEB - Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków rusza już 1 lipca 2021 roku. Oznacza to nowy obowiązek dla milionów Polaków, którzy będą musieli zgłosić, czym ogrzewają swoje domy. Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach - NFZ przyjmuje wnioski

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach. Oddziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia przyjmują od wtorku wnioski od aptek, które chcą przystąpić do Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19. Nabór jest otwarty i ciągły, nie ma konkretnej daty jego zakończenia.

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć?

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć? Już ponad 3 miliony Polaków korzysta z naszej aplikacji mObywatel, czyli cyfrowego portfela na dokumenty. Wkrótce trafi do niej Unijny Certyfikat COVID.

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały. 17 czerwca 2021 roku wejdą ważne zmiany dotyczące profilu zaufanego, szczególnie jego tymczasowej wersji. Co się zmieni?

    Kiedy wyniki matur 2021?

    Wyniki matur 2021 – kiedy? Jak i gdzie je sprawdzić? Przedstawiamy ważne informacje dla tysięcy tegorocznych maturzystów.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r. Minister zdrowia podpisał rozporządzenie zapowiedziane w programie Polski Ład. Z jakich badań będzie można skorzystać?

    Polski Ład: nowe miejsca pracy i infrastruktura mają rozwiązać problemy gmin

    Polski Ład to całościowe spojrzenie na problemy powiatów i gmin w całej Polsce. W ramach Polskiego Ładu budowane będą m.in. obiekty sportowe oraz infrastruktura drogowa, energetyczna, internetowa, kolejowa, które przyczynią się do rozwoju gospodarczego i poprawią jakość życia - mówił premier Mateusz Morawiecki.

    Konrad Fijołek prezydentem Rzeszowa - wyniki wyborów

    Konrad Fijołek nowym prezydentem Rzeszowa - znamy już oficjalne wyniki wyborów. Kandydat popierany przez opozycję: PO, Lewicę, PSL i Ruch Polska 2050 wygrał w pierwszej turze. Ile głosów zdobyli poszczególni kandydaci?

    Kurator oświaty - jakie ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Kurator oświaty. Ministerstwo Edukacji i Nauki proponuje rozwiązania wzmacniające rolę kuratora oświaty. Jakie kurator ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Lektury w szkole podstawowej – proponowane zmiany

    Lektury w szkole podstawowej – zmiany. Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało propozycję zmian w liście lektur szkolnych. Jakie książki zostaną usunięte z wykazu a jakie dodane?

    Lista lektur w liceum i technikum – proponowane zmiany

    Lektury w liceum i technikum – jakie zmiany proponuje Ministerstwo Edukacji i Nauki? Skreślone z wykazu lektur mają być m.in. wiersze Marcina Świetlickiego oraz „Mała apokalipsa” Tadeusza Konwickiego. Zamiast tego uczniowie mają czytać m.in. dzieła filozoficzne i egzystencjalne Jana Pawła II.

    Dopłaty z gmin za odpady, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody

    Dopłaty z gmin, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody - szykują się spore zmiany w gospodarce odpadami. Co zawiera rządowy projekt zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?