REKLAMA

REKLAMA

Kategorie
Zaloguj się

Zarejestruj się

Proszę podać poprawny adres e-mail Hasło musi zawierać min. 3 znaki i max. 12 znaków
* - pole obowiązkowe
Przypomnij hasło
Witaj
Usuń konto
Aktualizacja danych
  Informacja
Twoje dane będą wykorzystywane do certyfikatów.

Partnerstwo publiczno-prywatne w samorządzie terytorialnym

REKLAMA

Partnerstwo publiczno-prywatne (dalej: PPP) stanowi szczególną formę współpracy sektora publicznego i prywatnego. Wynika to zarówno z przedmiotu tej współpracy, jej długofalowego charakteru, statusu prawnego uczestników partnerstwa, jak i wielu czynników natury prawnej, finansowej, społecznej i politycznej, od których zależy efektywne wdrażanie tego typu projektów.

Odpowiednio skonstruowana współpraca pozwala powierzyć firmom prywatnym część obowiązków spoczywających na administracji publicznej. W zamian za zaangażowanie w finansowanie, realizację procesu inwestycyjnego oraz dostarczanie usług publicznych na rzecz ich odbiorców przedsiębiorcy mogą liczyć na względnie stabilne dochody pochodzące bezpośrednio od użytkowników tych usług albo też z budżetu podmiotu publicznego.

REKLAMA

REKLAMA

Co istotne, administracja nie pozbywa się odpowiedzialności za realizację zadań publicznych objętych projektami tego typu. Z tego względu PPP należy traktować jako jedną z możliwych form realizacji zadań publicznych, a nie jak prywatyzację czy zastępowanie przez przedsiębiorców sektora publicznego w wykonywaniu jego służebnej roli wobec obywateli.

Zaspokajanie potrzeb społecznych z wykorzystaniem zasobów sektora prywatnego wymaga odpowiedniego poziomu wiedzy przedstawicieli strony publicznej, otwartości na podejmowanie podobnych inicjatyw oraz dysponowania stosownymi instrumentami prawnymi, zabezpieczającymi interes publiczny w projektach PPP.

W tym właśnie przejawia się potencjalna korzyść z PPP, zaś z drugiej strony – trudność realizacji projektów partnerskich. Brak tradycji współpracy obu sektorów w modelu PPP i skromne, jak na razie, doświadczenia w realizacji wspólnych projektów powodują naturalną nieufność do podejmowania tego typu współpracy.

Tymczasem analiza praktyki zagranicznej oraz wybranych przykładów krajowych dowodzą, że PPP powinno stanowić w przyszłości powszechną, alternatywną formę realizacji zadań publicznych.

Dalszy ciąg materiału pod wideo

REKLAMA

Rozwiązania wykorzystujące zasady PPP w przedsięwzięciach służących dobru publicznemu, w tym głównie w zakresie projektów infrastrukturalnych, wdrażane są zarówno na szczeblach centralnych, jak i regionalnych i lokalnych. Kapitał, wiedza, organizacja czy podejście biznesowe do świadczenia usług tradycyjnie przynależnych sektorowi publicznemu przekładają się zarówno na samą wykonalność przedsięwzięć, jak i na efektywność zarządzania wytworzonym majątkiem. Z tego powodu sektor publiczny coraz chętniej sięga po metodę PPP, upatrując w niej możliwości rozwoju infrastruktury przy ograniczonym obciążaniu budżetu i pozostawieniu własności majątku po stronie publicznej.

Na podstawie dostępnych danych można stwierdzić, że w ostatnich latach zarówno liczbę, jak i wartość projektów PPP cechuje dynamiczny wzrost, przy czym zdecydowanym liderem w ich wdrażaniu pozostają państwa członkowskie Unii Europejskiej (dalej: UE). Dynamikę wzrostu europejskiego rynku PPP szacuje się dziś na niemal 20 mld euro rocznie, zaś obszary, w których PPP zajmuje dominującą pozycję, to infrastruktura drogowa i transportowa, ochrona zdrowia, edukacja, sport i rekreacja, a także gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami czy nawet obronność. Jak zostanie wskazane w tej publikacji, PPP może znaleźć zastosowanie w realizacji większości zadań publicznych, w tym przede wszystkim na poziomie samorządu terytorialnego.

Najczęściej wskazywane korzyści identyfikowane w modelu PPP w stosunku do tradycyjnych sposobów realizacji projektów są następujące:

-    zapewnienie (dodatkowego) kapitału na budowę/rozbudowę/modernizację infrastruktury, bez którego nie byłoby możliwe zrealizowanie projektu w pożądanym terminie, technologii lub określonej jakości, a tym samym – udostępnienie jej użytkownikom,

-    niższe koszty całkowite związane z budową i eksploatacją infrastruktury w perspektywie wieloletniej, uzyskiwane pomimo zysku generowanego przez partnera prywatnego i większego kosztu kapitału,

-    krótszy czas budowy infrastruktury – z uwagi na to, że opóźnienia związane z uruchomieniem świadczenia usług wpływają niekorzystnie na sytuację inwestora prywatnego, który zapewnia finansowanie robót budowlanych, zaś dochody uzyskuje dopiero od momentu rozpoczęcia eksploatacji obiektu,

-    wdrażanie innowacji, lepsza jakość świadczonych usług, bardziej efektywne zarządzanie – co stanowi przewagę podmiotów prywatnych nad sektorem publicznym,

-    ograniczenie ryzyk projektowych z uwagi na ich podział pomiędzy strony umowy o PPP, na podstawie doświadczenia i kompetencji,

-    możliwość rozwijania i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonym finansowaniu ze strony podmiotu publicznego,

-    realnie niższe ryzyko korupcji, z uwagi na przeprowadzanie postępowania „jednym zamówieniem”, niż w przypadku realizacji projektu w tradycyjny sposób, za pomocą wielu odrębnych postępowań,

-    lepsze określanie potrzeb i optymalne wykorzystywanie zasobów.

Do wad związanych z realizacją projektów w modelu PPP zalicza się często bardziej kosztowny i złożony proces przygotowania i wdrażania projektu, wyższy koszt kapitału dla sektora prywatnego, który musi być zrekompensowany poprzez jego większą wydajność, ograniczenie elastyczności finansowej sektora publicznego wskutek długoletnich zobowiązań finansowych wynikających z umowy o PPP, ograniczone możliwości zmiany umowy o PPP w czasie jej trwania, a także ryzyko (mit) korupcji, które towarzyszy wszystkim większym transakcjom zawieranym pomiędzy stroną publiczną a prywatną.

Z korzyściami możliwymi do osiągnięcia i zagrożeniami ujawniającymi się w projektach PPP wiąże się kilkadziesiąt rodzajów ryzyk projektowych, od których prawidłowej identyfikacji i odpowiedniego rozłożenia zależy w dużej mierze powodzenie każdego przedsięwzięcia.

Uzyskanie wspólnego mianownika dla pozornie rozbieżnych interesów strony publicznej i prywatnej stanowi klucz do sukcesu projektów PPP. Co oczywiste, wymaga to również stworzenia przyjaznego i przejrzystego otoczenia legislacyjnego, w ramach którego partnerstwa publiczno-prywatne mogą funkcjonować z korzyścią dla wszystkich uczestników PPP. Na świecie i w Europie PPP wdrażane jest w różnorodny sposób. Część krajów przyjmuje w tym celu odrębne regulacje, inne budują współpracę z wykorzystaniem obowiązujących przepisów.

W zależności od stopnia zaawansowania regulacji dotyczących współpracy sektora publicznego i prywatnego w porządku prawnym konkretnego państwa, możemy mówić o dwóch rodzajach PPP. W sensie ścisłym, oznacza ono odrębne przepisy, na podstawie których wdrażane są przedsięwzięcia PPP. W znaczeniu szerokim oznacza wszelką współpracę obu sektorów na podstawie regulacji ogólnych (np. umów dzierżawy, zarządzania, koncesji itp.). Należy przy tym zaznaczyć, że powodzenie projektu PPP nie jest uzależnione od charakteru normatywnego podstaw jego realizacji (przepisy ogólne lub odrębne).


W Polsce PPP ma stosunkowo krótką tradycję. Polski ustawodawca, idąc śladem kilku innych państw członkowskich UE, postanowił stworzyć odrębną regulację dotyczącą zawiązywania i realizacji partnerstw sektora publicznego i prywatnego. Zanim to nastąpiło, podejmowano z sukcesem próby wdrażania PPP w przedsięwzięciach infrastrukturalnych, przede wszystkim w formie spółek celowych o kapitale mieszanym. Wspólne projekty dotyczyły dziedzin mogących generować dochody, takich jak m.in. transport publiczny, turystyka, budownictwo komunalne czy ochrona zdrowia. Znany przypadek stanowi też realizacja projektu autostrady A2, oparty na zasadach koncesji na roboty budowlane czy budowa nowego terminalu na Lotnisku Chopina w Warszawie. Przepisy prawa materialnego w tym zakresie, oprócz ustaw ustrojowych, ograniczały się do ustaw z:

-    27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (dalej: ustawa o autostradach płatnych),

-    20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: ustawa o gospodarce komunalnej),

-    21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.),

-    15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (dalej: k.s.h.),

-    23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: k.c.).

W związku z koniecznością dostosowania polskiego porządku prawnego do standardów europejskich w zakresie zamówień publicznych w 2004 roku do przepisów o przetargach wprowadzono także instytucję koncesji na roboty budowlane. Poza tym zasady PPP nie były szerzej stosowane ani promowane przez władze szczebla centralnego czy samorządowego.

Dyskusja o nadaniu ram instytucjonalnych współpracy z inwestorami prywatnymi zaowocowała dopiero uchwaleniem ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa z 2005 roku); co znamienne, przepisy wykonawcze do niej wydano dopiero 10 miesięcy po jej wejściu w życie.

Ustawa z 2005 roku, pomimo pokładanych w niej nadziei, nie przyniosła pożądanego efektu, co więcej – na podstawie jej przepisów nie został zrealizowany ani jeden projekt PPP. Przyczyn niepowodzenia pierwszej ustawy o PPP upatruje się zarówno w zbyt restrykcyjnej regulacji, jak i nadmiernym obciążeniu podmiotów publicznych koniecznością sporządzania czaso- i kosztochłonnych analiz przedrealizacyjnych, a także w mankamentach proceduralnych, co w efekcie zniechęciło potencjalnych inwestorów do podejmowania prób inicjowania projektów PPP. Ówczesny klimat polityczny również nie sprzyjał kooperacji biznesu z sektorem publicznym, blokując realizację ustawowego obowiązku promowania rozwiązań PPP na szczeblu rządowym i wprowadzania standardów realizacji tego typu projektów. W związku z tym ustawodawca, odrzucając koncepcję nowelizacji ustawy z 2005 roku, zdecydował się na uchwalenie nowego prawa o PPP, pracując jednocześnie nad odrębnymi przepisami dotyczącymi koncesji.

W efekcie, w lutym 2009 r. weszły w życie dwa nowe akty prawne:

1)    ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa o PPP) oraz

2)    ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesjach).

Po ponad dwóch latach funkcjonowania tych przepisów można uznać, że decyzja ta była krokiem we właściwą stronę. Świadczy o tym stopień zaawansowania prac nad projektami PPP na podstawie tych uregulowań. Według dostępnej wiedzy na 15 sierpnia 2011 r. ogłoszono już ponad 120 postępowań o PPP lub koncesję, trwają prace nad realizacją kilkudziesięciu dużych projektów PPP, zaś mniejszych przedsięwzięć przygotowuje się z pewnością kilkaset. Zawartych jest również ponad 20 umów o PPP lub koncesję. Co istotne, dotyczą one różnych obszarów działalności samorządu, zaś ich struktura prawno-finansowa oraz wartość nakładów inwestycyjnych znacząco się od siebie różnią. Oznacza to, że przepisy o PPP znajdują już zastosowanie w praktyce, a liczba postępowań prowadzonych na podstawie przepisów o PPP i koncesjach systematycznie wzrasta.

Pomimo licznych problemów, jakie napotyka realizacja projektów PPP, formuła ta – wobec narastającego zadłużenia samorządów i wyczerpywania się alokacji środków europejskich na lata 2007–2013 – zyskuje na popularności. Świadczy o tym również coraz większa liczba konferencji, szkoleń i opracowań poświęconych PPP.

Celem publikacji jest przybliżenie przedstawicielom jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) oraz innym zainteresowanym Czytelnikom zasad współpracy publiczno-prywatnej w formule PPP. Kolejno omówione zostaną podstawy prawne realizacji projektów PPP, kwestie związane z przygotowaniem wspólnego przedsięwzięcia, tryby i procedury wyboru inwestora prywatnego, reguły zawierania umów partnerskich, dodatkowe zagadnienia dotyczące PPP (m.in. łączenie projektów PPP z funduszami unijnymi oraz problematyka długu publicznego), a także analiza rynku projektów publiczno-prywatnych w Polsce. Załączone do poradnika teksty ustaw o PPP i o koncesjach ułatwią zrozumienie prezentowanych treści. Poradnik skierowany jest przede wszystkim do średnich i mniejszych JST, które planują realizację przedsięwzięć PPP w skali lokalnej.

Należy wyrazić nadzieję, że opracowanie przyczyni się do przybliżenia Czytelnikom mechanizmu partnerstwa publiczno-prywatnego i posłuży jako impuls do rozpoczęcia realizacji zadań publicznych we współpracy z prywatnymi inwestorami w sposób zorganizowany i efektywny.

Rafał Cieślak

Autopromocja

REKLAMA

Źródło: Poradnik Samorządowca

Oceń jakość naszego artykułu

Dziękujemy za Twoją ocenę!

Twoja opinia jest dla nas bardzo ważna

Powiedz nam, jak możemy poprawić artykuł.
Zaznacz określenie, które dotyczy przeczytanej treści:

REKLAMA

QR Code
Sektor publiczny
Zapisz się na newsletter
Zobacz przykładowy newsletter
Zapisz się
Wpisz poprawny e-mail
Wciąż są przyznawane dodatki węglowe 3000 zł. W szczególnych sytuacjach [Nowelizacja ustawy o dodatku węglowym]

Nowelizacja: Dodatek węglowy 3000 zł może być przyznany w 2024 r. Jak to możliwe? Dodatek był jednorazowo w 2022 r.

Za 27 dni szkolenia wojskowego cywil dostanie 6 tys. zł. Kto może się zgłosić?

„Wakacje z wojskiem” to nowy projekt Ministerstwa Obrony Narodowej, którego celem jest m.in. promocja służby wojskowej. Jest on skierowany głównie do młodzieży szkolnej i studenckiej.

Ważne wieści dotyczące CPK. To może być przełom w sprawie budowy portu lotniczego w Baranowie

Spółka Centralny Port Komunikacyjny (CPK) złożyła dzisiaj do Wojewody Mazowieckiego dokumenty potrzebne do wydania decyzji lokalizacyjnej dla obszaru lotniska CPK. To może być przełom w sprawie budowy portu lotniczego w Baranowie.

MEN: Stawia na edukację włączającą. Dla wszystkich uczniów i szkół. Jak przyciągnąć lekarzy do szkół?

Wiceminister edukacji narodowej Izabela Ziętka: Edukacja włączająca dotyczy wszystkich uczniów i każdej placówki. Jest pomocą w szkołach dla dzieci potrzebujących pomocy i wsparcia. 

REKLAMA

Wspólny bilet na pociągi i komunikację miejską. Znamy plany resortu infrastruktury

Ogólnopolski Bilet Zintegrowany ma umożliwić zakup jednego biletu łączącego różne rodzaje transportu publicznego, w tym transportu miejskiego i regionalnego organizowanego przez samorządy. Trwają prace nad możliwością jego wprowadzenia. 

10 tys. zł kary za akcję "Stop LGBT"

Prezes UODO nałożył karę na Komitet Inicjatywy Ustawodawczej "Stop LGBT" za niewłaściwe prowadzenie zbiórki podpisów. Listy z podpisami były niezabezpieczone w kościele.

Jakie zasiłki na dziecko w roku szkolnym 2024/25

Na jakie wsparcie materialne będą mogli liczyć i ich rodzice w nadchodzącym roku szkolnym? Oto zestawienie najważniejszych świadczeń i zasiłków.

Kalendarz roku szkolnego 2024/2025. Kiedy początek i koniec zajęć? W jakich terminach ferie?

Znamy już kalendarz roku szkolnego 2024/2025. Jakie są najważniejsze terminy w opublikowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej dokumencie?

REKLAMA

Nawet 30 tys. dofinansowania. Nowy program wsparcia dla przydomowych wiatraków

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował, że planuje uruchomić program "Moja elektrownia wiatrowa" w drugim lub trzecim kwartale 2024 roku. Program ten ma na celu wsparcie zakupu przydomowych wiatraków, oferując dofinansowanie do 30 tys. zł.

Jeśli posiadasz dużą rodzinę, należą Ci się zniżki. Jakie?

Jesteś rodzicem przynajmniej 3 dzieci? Możesz nie wiedzieć, że przysługują Ci zniżki. Dowiedz się, jak z nich skorzystać oraz jak i gdzie złożyć odpowiedni wniosek.

REKLAMA