Obligacje jako źródło finansowania działalności samorządu terytorialnego

Zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp), jednost­ki samorządu terytorialnego mogą emitować papiery wartościowe na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów i wyprzedzające finansowanie działań fi­nansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Obligacje komunalne

Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Przez papiery wartościowe emitowane w serii rozumie się papiery wartościowe reprezentujące prawa majątko­we podzielone na określoną liczbę równych jednostek. Świadczenie może mieć charakter pieniężny lub niepie­niężny.

Emisja obligacji odbywa się na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (dalej: ustawa o obli­gacjach), która określa zasady emisji, zbywania, nabywa­nia i wykupu obligacji.

Na podstawie art. 89 ust. 1 uofp obligacje mogą być emitowane przez jednostki sektora finansów publicz­nych, takie jak:

• gminy,
• powiaty,
• województwa,
• związki tych jednostek oraz m.st. Warszawa.

Wskazane jednostki występują w tym wypadku w roli emitentów obligacji.

Podstawą emisji obligacji jest uchwała właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialne­go, np. rady gminy, o emisji obligacji wydana w przypad­ku samorządu gminnego na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy o obligacjach. Uchwała powinna określać m.in.:

• ilość i wartość nominalną obligacji,
• adresatów emisji, czyli podmioty, które mogą nabyć obligacje,
• termin emisji obligacji,
• oznaczenie serii i jej wartość (jeśli emisja odbywa się w seriach),
• cenę emisyjną,
• termin wykupu obligacji.

Istotną kwestią z punktu widzenia zadań księgowe­go jednostki jest „zgranie" uchwały o emisji obligacji z budżetem jednostki i wieloletnią prognozą finansową (dalej: WPF). Uchwała emitująca obligacje powinna określać, że zarówno wydatki związane z emisją ob­ligacji jak i wykupem zostaną zabezpieczone w pla­nach finansowych jednostki. Oznacza to, że dochody z emisji obligacji, jak też wydatki z tym związane znajdą odzwierciedlenie w budżetach tych jednostek.

Zobacz również: W jaki sposób przekazać dotację dla przedszkola specjalnego

U podstaw takiego działania leży zasada uprzednio- ści budżetu, która obliguje osoby odpowiedzialne za fi­nanse jednostki do ujmowania w jej planach finansowych wszystkich dochodów i wydatków. W praktyce, mając na uwadze podział kompetencji w ramach działalności jednostki samorządu terytorialnego i zapisy wskazanej wcześniej regulacji art. 233 uofp, ciężar odpowiedniego przygotowania zarówno uchwały o emisji obligacji jak i zmian budżetów i WPF spoczywa faktycznie na księgo­wym/skarbniku jednostki.

Generalną zasadą jest odpowiedzialność emitenta całym majątkiem za zobowiązania wynikające z ob­ligacji - art. 8 ust. 1 ustawy o obligacjach, wyjątkiem są tzw. obligacje przychodowe określone w art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach.

Emisja obligacji komunalnych związana jest z szere­giem czynności, które składają się na procedurę emisji tego rodzaju papierów wartościowych. Z praktycznego punktu widzenia nie jest możliwe powierzenie procesu emisji obligacji księgowemu jednostki bez wsparcia pro­fesjonalnego podmiotu zewnętrznego, często nazywane­go doradcą czy agentem emisji. Zazwyczaj w rolę taką wciela się bank lub profesjonalny podmiot zajmujący się obsługą prawną czy księgową tego rodzaju transakcji.

Poręczenia udzielone na podstawie ustawy o obligacjach

Na podstawie art. 6 ustawy o obligacjach jednostki sa­morządu terytorialnego oraz m.st. Warszawa mogą poręczać zobowiązania wynikające z obligacji emi­towanych przez inne jednostki samorządu terytorial­nego, związki tych jednostek oraz m.st. Warszawę, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjne, w których dana jednostka samorządu terytorial­nego lub m.st. Warszawa dysponuje odpowiednio ponad 50% głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu, przedsiębiorstwa, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego lub m.st. Warszawa, do wysokości 15% dochodów jed­nostki samorządu terytorialnego planowanych w roku, w którym następuje udzielenie poręczenia.

Udzielenie poręczenia wymaga uchwały odpowied­nio organu stanowiącego jednostki samorządu terytorial­nego lub rady m.st. Warszawy.

Uchwała jako sprawa z zakresu finansów jednostki samorządu terytorialnego podlega ocenie pod kątem le­galności przez kolegium właściwej regionalnej izby ob­rachunkowej (dalej: RIO).

Obowiązki związane z emisją obligacji

Zgodnie z przepisem art. 91 uofp, suma zaciągnię­tych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemi­towanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 uofp, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki sa­morządu terytorialnego.

W przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samo­rządu terytorialnego papierów wartościowych (obligacji) na wskazany cel zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możli­wości wykupu papierów wartościowych.

Ustawodawca wprowadził prawny obowiązek uzy­skania przez jednostkę opinii RIO o możliwości wy­kupu emitowanych papierów wartościowych. Opinia RIO w zakresie możliwości wykupu papierów wartoś­ciowych (obligacji) wydawana jest przez składy orzeka­jące składające się z 3 członków Kolegium RIO. Opinia przybiera formę uchwały składu orzekającego i odnosi się przede wszystkim do oceny możliwości wykupu obli­gacji w oparciu o tzw. prognozę kwoty długu.

Uzyskanie opinii jest warunkiem ubiegania się o zaciągnięcie zobowiązania finansowego. W prakty­ce zdarza się niestety tak, że opinie nie są wydawane ze względu na brak wniosku zainteresowanego. Jest to czę­sta nieprawidłowość zauważana w trakcie kontroli go­spodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO. Zdarza się także, że z wnioskiem o opinię jednostki występują już po zaciągnięciu zobowiązania i otrzymaniu środków finansowych. Taka praktyka jest niedopuszczalna.

Zwrot: W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę (...) a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych, zawarty w art. 91 ust. 2 uofp wprowadza przesłankę uprzedniości uzyskania opinii. Dyspozycja tego przepi­su wyrażająca się w obowiązku uzyskania opinii regio­nalnej izby obrachunkowej nie pozostawia wątpliwości co do tego, kiedy z takim wnioskiem należy się zwrócić. Organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem jest zarząd jednostki będącej w przyszłości benefi­cjentem pozyskanych środków.

Wniosek o wydanie opinii o możliwości wykupu obligacji powinien być spójny z treścią uchwały o emi­sji obligacji wydanej na podstawie art. 18 ust 1 pkt 9b ustawy o samorządzie gminnym, tj. kompetencji do rady gminy do emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta.

Wymogi formalne dotyczące wniosku

Przepisy prawa nie precyzują wymogów formalnych dotyczących wniosku o wydanie opinii o możliwości wykupu papierów wartościowych (obligacji), wymogi te zweryfikowała praktyka. Pomocne mogą być również wskazówki RIO w tym zakresie. Treść wniosku wraz z załącznikiem w postaci prognozy kwoty długu obejmu­jącego okres wykupu obligacji powinna umożliwić skła­dowi orzekającemu RIO wydanie opinii, która w istocie stanowi ocenę kondycji finansowej jednostki wyrażającej się w możliwości wykupu obligacji.

Ze strony praktycznej minimum treści wniosku to wskazanie kwoty wykupu papierów wartościowych oraz celu zaciąganego zobowiązania, który powinien być zgodny m.in. z przepisem art. 89 uofp.

Szczególnie należy tutaj uważać na pewną kon­sekwencję, jaka musi leżeć u podstaw sporządzania wniosku. W praktyce często zdarza się, że wnioskujący o wydanie opinii wskazują jako podstawę finansowa­nie planowanego deficytu budżetu jednostki samorzą­du terytorialnego, a taki deficyt nie jest zaplanowany w uchwale budżetowej w okresie złożenia wniosku; działanie to stanowi w tym wypadku istotne naruszenie przepisu art. 89 ust.1 pkt 2 uofp.

W przypadku papierów wartościowych, skład orze­kający wypowiada się o możliwości wykupu papierów wartościowych ze środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie. Przy emisji obligacji przychodowych do­konywana jest ocena rentowności inwestycji, która ma być sfinansowana przychodami z emisji takich obligacji lub wartości majątku przedsięwzięcia. Regionalna izba obrachunkowa nie ocenia rentowności inwestycji, z któ­rych są spłacane, co odbywa się niejako poza budżetem.

Znaczenie ma tutaj przepis art. 23b ust. 7 ustawy obligacjach, który stanowi, że środków z rachunku „obligacyjnego" oraz świadczeń emitenta należnych obligatariuszom od emitenta obligacji w wykonaniu zo­bowiązań wynikających z tych obligacji nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia jednostek sa­morządu terytorialnego, o których mowa w art. 243 uofp.

Moim zdaniem, nie zwalnia to jednak emitenta z uzyskania opinii RIO o możliwości wykupu takich ob­ligacji, co na tle całości regulacji w zakresie obligacji przychodowych jest zagadnieniem problemowym.

Praktyka działania jednostek samorządu teryto­rialnego powoduje niekiedy konieczność dokonania restrukturyzacji posiadanego zadłużenia czy zaciągnię­tych wcześniej zobowiązań. Pojawienie się nieprzewi­dzianych wydatków, ograniczenie wpływów zaplano­wanych pierwotnie czy też nieprzewidziane zdarzenia powodujące zmianę wskaźników zadłużenia wymagają dokonania działań modyfikujących strukturę zadłużenia konieczność wzmożenia dyscypliny finansowej. Dzia­łaniem leżącym u podstaw restrukturyzacji zadłużenia jest także prowadzenie działań optymalizacyjnych w za­kresie dochodów i wydatków jednostki.

Zaciągane zobowiązania finansowe na pokrycie wy­stępującego w ciągu roku przejściowego deficytu budże­tu jednostki samorządu terytorialnego, które nie wyma­ga uzyskania opinii RIO o możliwości spłaty, może ulec przekształceniu w zobowiązanie finansowania planowa­nego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych poży­czek i kredytów czy wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

W tym wypadku następuje realizacja przesłanek usta­wowych nakazujących uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki, lub wykupu papierów wartościowych (art. 91 ust. 2 uofp). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, na co wskazuje zwrot: Zarząd tej jednostki jest obowiąza­ny uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej. Tym samym należy zwrócić się do właściwej RIO o wymaganą przepisami prawa opinię.

Polecamy serwis: Finanse

Ewidencja emisji i wykupu obligacji komunalnych

Przychodem jednostki samorządu terytorialnego jest przychód z emisji obligacji, którym jest kwota uzyska­na z tytułu przejęcia transzy obligacji przez konkretny podmiot lub uzyskana w wyniku zaoferowania takich papierów wartościowych w ofercie publicznej.

Rozchodem budżetu jednostki samorządu tery­torialnego jest z kolei kwota przeznaczona na wykup emitowanych obligacji w konkretnym okresie rozlicze­niowym, gdy wykup ten się odbywa.

Przychód w postaci środków pieniężnych wpływa­jących na rachunek bankowy ewidencjonowany jest za­pisem:

• Wn 133 „Rachunek budżetu"
• Ma 260 „Zobowiązania finansowe".

Z kolei wykup obligacji w postaci rozchodu środ­ków finansowych przewidzianych na ten cel ewidencjo­nujemy zapisem odwrotnym:

• Wn 260 „Zobowiązania finansowe"
• Ma 133 „Rachunek budżetu".

ADAM BŁASZKO - radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wcześniej członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, były pracownik izby i urzędu skarbowego

PODSTAWY PRAWNE

art. 6, art. 8, art. 23a, art. 23b ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 730)
art. 89 ust. 1, art. 90, art. 91, art. 233, art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 911)
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)
art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyj­nego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 183)
załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w spra­wie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budże­towych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 289)

Polecamy serwis: Rachunkowość budżetowa