Kategorie

Obligacje jako źródło finansowania działalności samorządu terytorialnego

Adam Błaszko
Finanse w samorządach/ Fot. Fotolia
Finanse w samorządach/ Fot. Fotolia
Fotolia
Fotolia
Emisja obligacji to jedna z form pozyskania środków finansowych na działalność jednostek samorządu terytorialnego, i to zarówno tę podstawową, w zakresie której pozyskane środki z emisji służą pokryciu powstałego niedoboru finansowego, jak i pozyskania nowych środków na inwestycje.

Zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp), jednost­ki samorządu terytorialnego mogą emitować papiery wartościowe na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów i wyprzedzające finansowanie działań fi­nansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Obligacje komunalne

Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Przez papiery wartościowe emitowane w serii rozumie się papiery wartościowe reprezentujące prawa majątko­we podzielone na określoną liczbę równych jednostek. Świadczenie może mieć charakter pieniężny lub niepie­niężny.

Emisja obligacji odbywa się na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (dalej: ustawa o obli­gacjach), która określa zasady emisji, zbywania, nabywa­nia i wykupu obligacji.

Na podstawie art. 89 ust. 1 uofp obligacje mogą być emitowane przez jednostki sektora finansów publicz­nych, takie jak:

  • gminy,
  • powiaty,
  • województwa,
  • związki tych jednostek oraz m.st. Warszawa.

Wskazane jednostki występują w tym wypadku w roli emitentów obligacji.

Podstawą emisji obligacji jest uchwała właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialne­go, np. rady gminy, o emisji obligacji wydana w przypad­ku samorządu gminnego na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy o obligacjach. Uchwała powinna określać m.in.:

  • ilość i wartość nominalną obligacji,
  • adresatów emisji, czyli podmioty, które mogą nabyć obligacje,
  • termin emisji obligacji,
  • oznaczenie serii i jej wartość (jeśli emisja odbywa się w seriach),
  • cenę emisyjną,
  • termin wykupu obligacji.

Istotną kwestią z punktu widzenia zadań księgowe­go jednostki jest „zgranie" uchwały o emisji obligacji z budżetem jednostki i wieloletnią prognozą finansową (dalej: WPF). Uchwała emitująca obligacje powinna określać, że zarówno wydatki związane z emisją ob­ligacji jak i wykupem zostaną zabezpieczone w pla­nach finansowych jednostki. Oznacza to, że dochody z emisji obligacji, jak też wydatki z tym związane znajdą odzwierciedlenie w budżetach tych jednostek.

Zobacz również: W jaki sposób przekazać dotację dla przedszkola specjalnego

Reklama

U podstaw takiego działania leży zasada uprzednio- ści budżetu, która obliguje osoby odpowiedzialne za fi­nanse jednostki do ujmowania w jej planach finansowych wszystkich dochodów i wydatków. W praktyce, mając na uwadze podział kompetencji w ramach działalności jednostki samorządu terytorialnego i zapisy wskazanej wcześniej regulacji art. 233 uofp, ciężar odpowiedniego przygotowania zarówno uchwały o emisji obligacji jak i zmian budżetów i WPF spoczywa faktycznie na księgo­wym/skarbniku jednostki.

Generalną zasadą jest odpowiedzialność emitenta całym majątkiem za zobowiązania wynikające z ob­ligacji - art. 8 ust. 1 ustawy o obligacjach, wyjątkiem są tzw. obligacje przychodowe określone w art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach.

Emisja obligacji komunalnych związana jest z szere­giem czynności, które składają się na procedurę emisji tego rodzaju papierów wartościowych. Z praktycznego punktu widzenia nie jest możliwe powierzenie procesu emisji obligacji księgowemu jednostki bez wsparcia pro­fesjonalnego podmiotu zewnętrznego, często nazywane­go doradcą czy agentem emisji. Zazwyczaj w rolę taką wciela się bank lub profesjonalny podmiot zajmujący się obsługą prawną czy księgową tego rodzaju transakcji.

Poręczenia udzielone na podstawie ustawy o obligacjach

Na podstawie art. 6 ustawy o obligacjach jednostki sa­morządu terytorialnego oraz m.st. Warszawa mogą poręczać zobowiązania wynikające z obligacji emi­towanych przez inne jednostki samorządu terytorial­nego, związki tych jednostek oraz m.st. Warszawę, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjne, w których dana jednostka samorządu terytorial­nego lub m.st. Warszawa dysponuje odpowiednio ponad 50% głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu, przedsiębiorstwa, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego lub m.st. Warszawa, do wysokości 15% dochodów jed­nostki samorządu terytorialnego planowanych w roku, w którym następuje udzielenie poręczenia.

Udzielenie poręczenia wymaga uchwały odpowied­nio organu stanowiącego jednostki samorządu terytorial­nego lub rady m.st. Warszawy.

Uchwała jako sprawa z zakresu finansów jednostki samorządu terytorialnego podlega ocenie pod kątem le­galności przez kolegium właściwej regionalnej izby ob­rachunkowej (dalej: RIO).

Obowiązki związane z emisją obligacji

Reklama

Zgodnie z przepisem art. 91 uofp, suma zaciągnię­tych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemi­towanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 uofp, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki sa­morządu terytorialnego.

W przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samo­rządu terytorialnego papierów wartościowych (obligacji) na wskazany cel zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możli­wości wykupu papierów wartościowych.

Ustawodawca wprowadził prawny obowiązek uzy­skania przez jednostkę opinii RIO o możliwości wy­kupu emitowanych papierów wartościowych. Opinia RIO w zakresie możliwości wykupu papierów wartoś­ciowych (obligacji) wydawana jest przez składy orzeka­jące składające się z 3 członków Kolegium RIO. Opinia przybiera formę uchwały składu orzekającego i odnosi się przede wszystkim do oceny możliwości wykupu obli­gacji w oparciu o tzw. prognozę kwoty długu.

Uzyskanie opinii jest warunkiem ubiegania się o zaciągnięcie zobowiązania finansowego. W prakty­ce zdarza się niestety tak, że opinie nie są wydawane ze względu na brak wniosku zainteresowanego. Jest to czę­sta nieprawidłowość zauważana w trakcie kontroli go­spodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO. Zdarza się także, że z wnioskiem o opinię jednostki występują już po zaciągnięciu zobowiązania i otrzymaniu środków finansowych. Taka praktyka jest niedopuszczalna.

Zwrot: W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę (...) a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych, zawarty w art. 91 ust. 2 uofp wprowadza przesłankę uprzedniości uzyskania opinii. Dyspozycja tego przepi­su wyrażająca się w obowiązku uzyskania opinii regio­nalnej izby obrachunkowej nie pozostawia wątpliwości co do tego, kiedy z takim wnioskiem należy się zwrócić. Organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem jest zarząd jednostki będącej w przyszłości benefi­cjentem pozyskanych środków.

Wniosek o wydanie opinii o możliwości wykupu obligacji powinien być spójny z treścią uchwały o emi­sji obligacji wydanej na podstawie art. 18 ust 1 pkt 9b ustawy o samorządzie gminnym, tj. kompetencji do rady gminy do emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta.

Wymogi formalne dotyczące wniosku

Przepisy prawa nie precyzują wymogów formalnych dotyczących wniosku o wydanie opinii o możliwości wykupu papierów wartościowych (obligacji), wymogi te zweryfikowała praktyka. Pomocne mogą być również wskazówki RIO w tym zakresie. Treść wniosku wraz z załącznikiem w postaci prognozy kwoty długu obejmu­jącego okres wykupu obligacji powinna umożliwić skła­dowi orzekającemu RIO wydanie opinii, która w istocie stanowi ocenę kondycji finansowej jednostki wyrażającej się w możliwości wykupu obligacji.

Ze strony praktycznej minimum treści wniosku to wskazanie kwoty wykupu papierów wartościowych oraz celu zaciąganego zobowiązania, który powinien być zgodny m.in. z przepisem art. 89 uofp.

Szczególnie należy tutaj uważać na pewną kon­sekwencję, jaka musi leżeć u podstaw sporządzania wniosku. W praktyce często zdarza się, że wnioskujący o wydanie opinii wskazują jako podstawę finansowa­nie planowanego deficytu budżetu jednostki samorzą­du terytorialnego, a taki deficyt nie jest zaplanowany w uchwale budżetowej w okresie złożenia wniosku; działanie to stanowi w tym wypadku istotne naruszenie przepisu art. 89 ust.1 pkt 2 uofp.

W przypadku papierów wartościowych, skład orze­kający wypowiada się o możliwości wykupu papierów wartościowych ze środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie. Przy emisji obligacji przychodowych do­konywana jest ocena rentowności inwestycji, która ma być sfinansowana przychodami z emisji takich obligacji lub wartości majątku przedsięwzięcia. Regionalna izba obrachunkowa nie ocenia rentowności inwestycji, z któ­rych są spłacane, co odbywa się niejako poza budżetem.

Znaczenie ma tutaj przepis art. 23b ust. 7 ustawy obligacjach, który stanowi, że środków z rachunku „obligacyjnego" oraz świadczeń emitenta należnych obligatariuszom od emitenta obligacji w wykonaniu zo­bowiązań wynikających z tych obligacji nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia jednostek sa­morządu terytorialnego, o których mowa w art. 243 uofp.

Moim zdaniem, nie zwalnia to jednak emitenta z uzyskania opinii RIO o możliwości wykupu takich ob­ligacji, co na tle całości regulacji w zakresie obligacji przychodowych jest zagadnieniem problemowym.

Praktyka działania jednostek samorządu teryto­rialnego powoduje niekiedy konieczność dokonania restrukturyzacji posiadanego zadłużenia czy zaciągnię­tych wcześniej zobowiązań. Pojawienie się nieprzewi­dzianych wydatków, ograniczenie wpływów zaplano­wanych pierwotnie czy też nieprzewidziane zdarzenia powodujące zmianę wskaźników zadłużenia wymagają dokonania działań modyfikujących strukturę zadłużenia konieczność wzmożenia dyscypliny finansowej. Dzia­łaniem leżącym u podstaw restrukturyzacji zadłużenia jest także prowadzenie działań optymalizacyjnych w za­kresie dochodów i wydatków jednostki.

Zaciągane zobowiązania finansowe na pokrycie wy­stępującego w ciągu roku przejściowego deficytu budże­tu jednostki samorządu terytorialnego, które nie wyma­ga uzyskania opinii RIO o możliwości spłaty, może ulec przekształceniu w zobowiązanie finansowania planowa­nego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych poży­czek i kredytów czy wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

W tym wypadku następuje realizacja przesłanek usta­wowych nakazujących uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki, lub wykupu papierów wartościowych (art. 91 ust. 2 uofp). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, na co wskazuje zwrot: Zarząd tej jednostki jest obowiąza­ny uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej. Tym samym należy zwrócić się do właściwej RIO o wymaganą przepisami prawa opinię.

Polecamy serwis: Finanse

Ewidencja emisji i wykupu obligacji komunalnych

Przychodem jednostki samorządu terytorialnego jest przychód z emisji obligacji, którym jest kwota uzyska­na z tytułu przejęcia transzy obligacji przez konkretny podmiot lub uzyskana w wyniku zaoferowania takich papierów wartościowych w ofercie publicznej.

Rozchodem budżetu jednostki samorządu tery­torialnego jest z kolei kwota przeznaczona na wykup emitowanych obligacji w konkretnym okresie rozlicze­niowym, gdy wykup ten się odbywa.

Przychód w postaci środków pieniężnych wpływa­jących na rachunek bankowy ewidencjonowany jest za­pisem:

  • Wn 133 „Rachunek budżetu"
  • Ma 260 „Zobowiązania finansowe".

Z kolei wykup obligacji w postaci rozchodu środ­ków finansowych przewidzianych na ten cel ewidencjo­nujemy zapisem odwrotnym:

  • Wn 260 „Zobowiązania finansowe"
  • Ma 133 „Rachunek budżetu".

ADAM BŁASZKO - radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wcześniej członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, były pracownik izby i urzędu skarbowego

PODSTAWY PRAWNE

art. 6, art. 8, art. 23a, art. 23b ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 730)
art. 89 ust. 1, art. 90, art. 91, art. 233, art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 911)
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)
art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyj­nego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 183)
załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w spra­wie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budże­towych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 289)

Polecamy serwis: Rachunkowość budżetowa

Poszerzaj swoją wiedzę korzystając z naszego programu >>
INFORLEX Sprawozdawczość Budżetowa – program dla księgowych jednostek budżetowych
INFORLEX Sprawozdawczość Budżetowa – program dla księgowych jednostek budżetowych
Tylko teraz
Źródło: Rachunkowość Budżetowa
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    29 lip 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Premia dla lekarza POZ za szczepienie

    Lekarz POZ otrzyma premię finansową za zwiększenie tempa szczepień i liczby zaszczepionych pacjentów w poradni.

    Nadzór nad dyrektorami - planowane zmiany

    Projektowane przepisy, mające zwiększyć kontrolę nad szkołami, zostały złagodzone. Co z dyrektorami?

    Powodzie - czy możemy przygotować się na nadchodzące zalania?

    W momencie wystąpienia sytuacji kryzysowej praktyczne możliwości zabezpieczenia przed jej skutkami są bardzo ograniczone. Jakie mamy możliwości ograniczenia zagrożenia powodziowego?

    Zmiany w ustawie o zatrudnieniu socjalnym

    Zmiany w ustawie o zatrudnieniu socjalnym przewiduje przygotowany przez MRiPS projekt nowelizacji. Co się zmieni?

    Społeczne Agencje Najmu - korzyści podatkowe dla właścicieli

    Od 23 lipca 2021 r. obowiązują przepisy pozwalające tworzyć tzw. Społeczne Agencje Najmu (SAN). Ich zadaniem jest dzierżawa lokali mieszkalnych lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ich właścicieli oraz wynajmowanie ich osobom fizycznym wskazanym przez gminę. Właściciele takich mieszkań i budynków będą korzystać ze zwolnień podatkowych w podatku dochodowym i VAT.

    Zasady odwołania od wyników egzaminu maturalnego 2021

    Odwołania od wyników egzaminu maturalnego. Niecałe trzy tygodnie temu maturzyści poznali wyniki egzaminów dojrzałości. Niektórzy mają wątpliwości, czy ich praca została poprawnie sprawdzona, i wnioskują o wgląd do niej oraz wyższe noty.

    Kontrole zwolnień lekarskich nauczycieli

    Kontrole zwolnień lekarskich nauczycieli - zgodnie z projektem nowelizacji prawa oświatowego autorstwa MEiN ministerstwo co kwartał będzie przekazywało do ZUS szczegółowe informacje dotyczące nauczycieli przebywających m.in. na zwolnieniach lekarskich, urlopach zdrowotnych oraz macierzyńskich.

    Nauka stacjonarna w szkołach od 1 września 2021 r.

    Nauka stacjonarna w szkołach - minister edukacji i nauki Przemysław Czarnek zapowiedział, że trwają przygotowania do powrotu uczniów do szkół od 1 września 2021 r.

    Historia XX i XXI wieku - od kiedy nowy przedmiot?

    Historia XX i XXI wieku - od kiedy nowy przedmiot zapowiedziany w Polskim Ładzie? Co obejmie?

    Dodatkowe zajęcia wspomagające - możliwość zwiększenia liczby godzin

    Dodatkowe zajęcia wspomagające - większa liczba dzieci będzie mogła skorzystać z dodatkowych lekcji. MEiN przygotowało zmianę przepisów w tym zakresie.

    Nauka zdalna czy stacjonarna w roku akademickim 2021/2022? - wytyczne dla uczelni

    Nauka zdalna czy stacjonarna w roku akademickim 2021/2022? Ministerstwo Edukacji i Nauki opublikowało wytyczne dla uczelni.

    Compliance - cykl Deminga

    Compliance - każdy system powinien działać w cyklu Deminga i zawsze należy monitorować ryzyka. Niestety często brakuje na to zasobów lub woli najwyższego kierownictwa.

    Transakcja zakupu nieruchomości na rzecz gminy

    Zakup nieruchomości na rzecz gminy. W ramach działalności gospodarczej gmina może nabywać prawa do nieruchomości na wolnym rynku - w trybie czynności cywilnoprawnych. W takich transakcjach istotne są kompetencje organów gminy. Wójt jest uprawniony do dokonywania czynności związanych z nabyciem nieruchomości. Działa jednak z zachowaniem zasad prawidłowej gospodarki i w ramach wytyczonych przez radę gminy.

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - co zawiera?

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) już działa. Wyjaśniamy, jakie informacje zawiera ten ważny rejestr. Warto również wspomnieć o obowiązkach właścicieli budynków związanych z CEEB.

    Loteria szczepionkowa - kiedy losowania?

    Loteria szczepionkowa - kiedy losowania? Wciąż można zarejestrować się w Loterii Narodowego Programu Szczepień i wziąć udział w kolejnych losowaniach nagród.

    Wakacje 2021 w Europie - zasady podróżowania, paszport covidowy, testy

    Wakacje 2021 w Europie w czasach koronawirusa - jakie zasady obowiązują podróżnych? W większości krajów trzeba pokazać paszport covidowy lub wynik testu na COVID-19.

    Aspekty środowiskowe w nowym prawie zamówień publicznych

    Zrównoważone zamówienia to taki sposób organizacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, który uwzględnia aspekty środowiskowe lub społeczne, co przekłada się na charakter udzielanego zamówienia, przy jednoczesnym zapewnieniu celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. W pojęciu tym mieszczą się więc zarówno tzw. „zielone”, jak również społeczne zamówienia publiczne.

    Cyfryzacja usług a cyberbezpieczeństwo w sektorze publicznym

    W ostatnich latach można obserwować postępującą cyfryzację usług, również w sektorze publicznym. O ile załatwianie spraw urzędowych online jest dla obywateli ogromną wygodą, o tyle zasadne w tym kontekście jest pytanie – jak właściwie zadbać o bezpieczeństwo przetwarzanych danych?

    Karta Lokalizacji Podróżnego - jak wypełnić?

    Kartę Lokalizacji Podróżnego musi wypełnić każdy przylatujący do Polski. Czym jest? Jak wypełnić Kartę Lokalizacji Pasażera?

    Karta Lokalizacji Podróżnego w formie elektronicznej

    Karta Lokalizacji Podróżnego w formie elektronicznej od soboty zastąpi karty papierowe. Kto musi wypełnić Kartę Lokalizacji Podróżnego?

    Loteria szczepionkowa - ochrona danych uczestników

    Loteria szczepionkowa - jak chronione są dane osobowe uczestników Loterii Narodowego Programu Szczepień? Czy dane medyczne są bezpieczne?

    Loteria szczepionkowa - lista wygranych

    Loteria szczepionkowa - lista wygranych. Są już pierwsi zwycięzcy w Loterii Narodowego Programu Szczepień. Gdzie sprawdzić listę wygranych nagród? Kiedy kolejne losowania?

    Wypadek przy pracy urzędnika świadczącego pracę zdalną

    Wypadek przy pracy urzędnika świadczącego pracę zdalną. Jak prawidłowo sporządzić protokół powypadkowy?

    Szczepienia dzieci w wieku 5-12 lat - od kiedy?

    Szczepienia dzieci w wieku 5-12 lat - od kiedy? Jest to niezwykle istotna kwestia pod kątem roku szkolnego i bezproblemowego powrotu dzieci do szkół.

    Compliance - od czego zacząć wdrożenie systemu?

    Compliance - od czego należy zacząć wdrożenie systemu w organizacji? Coraz więcej podmiotów z sektora prywatnego oraz z sektora publicznego rozumie, że posiadanie systemów Compliance jest niezbędne, by podmiot mógł bezpiecznie funkcjonować lub się rozwijać.