Odpowiedzialność materialna urzędników

Urzędnicy mają ponosić odpowiedzialność finansową za błędne decyzje na zaostrzonych zasadach. Przewiduje to ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej: ustawa o odpowiedzialności urzędników). Obowiązuje ona od 17 maja 2011 r. i ma zastosowanie do działań i zaniechań, które nastąpią po tej dacie.

Kogo dotyczy ustawa

Ustawie o odpowiedzialności urzędników podlegają funkcjonariusze publiczni, do których w jej rozumieniu zalicza się osobę:

● działającą w charakterze organu administracji publicznej lub

● działającą z upoważnienia takiego organu albo

● działającą jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub

● wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Sformułowanie „biorąca udział w prowadzeniu sprawy” wskazuje, że chodzi tu o osoby, które miały realny wpływ na kształt decyzji (postanowienia), np. przygotowały jej projekt, wcześniej analizując materiały zebrane w sprawie i przepisy prawne. Nie powinny natomiast podlegać ustawie o odpowiedzialności urzędników osoby wykonujące tylko czynności techniczne, jak np. przepisanie projektu decyzji, przedłożenie jej do podpisu, doręczenie.

Warunki odpowiedzialności

Na zasadach określonych w ustawie o odpowiedzialności urzędników funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

● na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa,

● rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego,

● rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone zgodnie z art. 6 ustawy o odpowiedzialności urzędników.

Pierwsza z przesłanek oznacza, że ustawa o odpowiedzialności urzędników może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zostało wypłacone odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza publicznego. Podmiotem wypłacającym odszkodowanie był zaś Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inny podmiot, który, zgodnie z art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, ponosi odpowiedzialność majątkową za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej.

Rażące naruszenie prawa

Istotnym ograniczeniem stosowania ustawy o odpowiedzialności urzędników jest też wymóg, aby naruszenie prawa było rażące. Ustawa nie definiuje tego pojęcia. Określono natomiast katalog decyzji, orzeczeń itp. organów administracji i sądów dotyczących nieprawidłowości w działalności urzędów, które będą oznaczać uznanie rażącego naruszenia prawa w jej rozumieniu. Są to:

● wydanie przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia z uwagi na wydanie ich bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.),

● wydanie przez organ podatkowy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia z uwagi na wydanie ich bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 lub 3 albo art. 247 § 1 pkt 2 lub 3 w zw. z art. 219 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja podatkowa),

● stwierdzenie przez organ administracji publicznej braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa, gdy uwzględni skargę na działanie, bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.),

● wydanie przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej i stwierdzającego ich nieważność w całości bądź w części z uwagi na wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

● wydanie przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie organu podatkowego i stwierdzającego ich nieważność w całości bądź części, z uwagi na wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 albo 3 Ordynacji podatkowej,

● stwierdzenie przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa, gdy uzna za uzasadnione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a.,

● stwierdzenie przez organ podatkowy rażącego naruszenia prawa, gdy uzna za uzasadnione ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej,

● prawomocne stwierdzenie przez sąd administracyjny rażącego naruszenia prawa, gdy uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, na podstawie art. 149 p.p.s.a.,

● prawomocne stwierdzenie przez sąd administracyjny rażącego naruszenia prawa, gdy uwzględnia skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a.,

● prawomocne stwierdzenie przez sąd powszechny rażącego naruszenia prawa, gdy uwzględnia odwołanie na niewydanie decyzji przez organ rentowy, na podstawie art. 477¹⁴ § 3 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.),

● prawomocne stwierdzenie przez sąd powszechny braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa, gdy uwzględnia odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na podstawie art. 479^31a § 3 k.p.c.,

● ostateczne stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, gdy uzna za słuszne odwołanie od decyzji i uchyli albo zmieni ją w całości lub części, na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

Warunkiem uznania, że w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności urzędników zaistniało rażące naruszenia prawa jest więc nie tylko stwierdzenie przez organ administracji lub sąd, że doszło do jednej z wymienionych nieprawidłowości, lecz także, że wiązała się ona z rażącym naruszeniem prawa lub ewentualnie, w niektórych przypadkach, z działaniem bez podstawy prawnej. Przy wydawaniu wszystkich decyzji, orzeczeń itd. z tego katalogu organ administracji lub sąd został zobowiązany do stwierdzania, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, ewentualnie działania bez podstawy prawnej. Wcześniej takie stwierdzenie następowało tylko w niektórych przypadkach.

Z reguły przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy przede wszystkim rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z przepisem. Jednak w orzecznictwie i doktrynie nie ma pełnej zgody co do rozumienia tego pojęcia. Problem, czy naruszenie prawa należy uznać za rażące, będzie zapewne nie raz budzić wątpliwości przy ustawie o odpowiedzialności urzędników i dużo będzie tu zależeć od praktyki, która z czasem się ukształtuje.

Odszkodowanie

Funkcjonariusz publiczny, spełniający przesłanki dla odpowiedzialności majątkowej określone w ustawie o odpowiedzialności urzędników, powinien wypłacić odszkodowanie podmiotowi, który wcześniej wypłacił odszkodowanie za wyrządzoną przez niego szkodę. Wysokość odszkodowania płaconego przez funkcjonariusza publicznego ma być równa wcześniej wypłaconemu odszkodowaniu. Jednak, gdy do działania lub zaniechania doszło z winy nieumyślnej, odszkodowanie wypłacone przez funkcjonariusza nie może przekroczyć 12-krotności jego miesięcznego wynagrodzenia. Jeżeli kilku funkcjonariuszy publicznych dopuściło się danego działania lub zaniechania z winy:

● nieumyślnej – ponoszą odpowiedzialność stosownie do przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa i stopnia winy, a gdy ustalenie tego nie jest możliwe – w częściach równych,

● umyślnej – odpowiadają solidarnie, tzn. odszkodowanie może być wyegzekwowane w częściach od wszystkich winnych, od niektórych z nich lub całe odszkodowanie może zapłacić tylko jedna osoba.

Wina umyślna wystąpi wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny chciał dopuścić się rażącego naruszenia prawa albo godził się na to, natomiast do zaistnienia winy nieumyślnej wystarczy niedołożenie należytej staranności.

Ustawa o odpowiedzialności urzędników wprowadza specjalny tryb postępowania w celu doprowadzenia do wypłacenia odszkodowania. Na kierownika jednostki, która wypłaciła odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, nałożono obowiązek złożenia do prokuratora okręgowego w terminie 14 dni od wypłaty odszkodowania wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Niewykonanie tego obowiązku jest przestępstwem. Prokurator ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki uzasadniające wytoczenie powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu. Jeżeli stwierdzi, że takie podstawy istnieją, powinien wezwać funkcjonariusza do dobrowolnego spełnienia świadczenia, a gdy on tego nie uczyni, wnieść pozew o odszkodowanie do sądu.

Z orzecznictwa

W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wyrok NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 442/09

Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

Wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09

Brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1952/08

Podstawy prawne

•  Ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173)

•  Ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. nr 50, poz. 331; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173)

•  Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 76, poz. 409)

•  Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 75, poz. 398)

•  Ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 92, poz. 531)

•  Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 85, poz. 458)

•  Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173)