Postępowanie administracyjne w pierwszej instancji

Zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte są w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ich znaczenie jest olbrzymie. Nie mają one tylko charakteru instrukcyjnego, lecz stanowią samodzielną podstawę nabywania przez obywateli praw podmiotowych w toku postępowania administracyjnego. Zasady ogólne obowiązują we wszystkich fazach postępowania. Ich naruszenie w połączeniu z naruszeniem konkretnego przepisu k.p.a zawsze będzie skutkować wadliwością decyzji administracyjnej. I odwrotnie - naruszenie przepisu procedury można w każdym przypadku powiązać z naruszeniem konkretnej zasady proceduralnej. Dla przykładu - naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym jest równoznaczne z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera następujące zasady:

n praworządności,

n uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

n prawdy obiektywnej,

n pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

n informowania uczestników postępowania,

n czynnego udziału stron w postępowaniu,

n przekonywania,

n szybkości i prostoty postępowania,

n ugodowego załatwiania spraw,

n pisemnego załatwiania spraw,

n dwuinstancyjności postępowania,

n pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznej,

n sądowej weryfikacji decyzji ostatecznych.

Zasada praworządności

Spośród wymienionych zasad najwyższą rangę ma zasada praworządności (zwana także legalności). Wyrażona jest ona w art. 6 i początkowej części art. 7 k.p.a. Zgodnie z nią organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. Jest to także zasada konstytucyjna. Artykuł 7 konstytucji, stanowiąc szeroko, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nawiązuje jednocześnie do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 ustawy zasadniczej.

Zarówno k.p.a., jak i konstytucja, określając zasadę praworządności, odnoszą się do działań administracji na podstawie przepisów prawa. Przepisami prawa powszechnie obowiązującego, na których organy administracji muszą się opierać i których muszą przestrzegać, są przepisy zawarte w następujących aktach normatywnych: konstytucji, ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, rozporządzeniu, aktach prawa miejscowego.

Powyższy katalog źródeł prawa (powszechnie obowiązującego) jest zamknięty. Wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej, w szczególności nie mogą stanowić jedynej podstawy prawnej. Akty typu instrukcyjnego adresowane do organów administracji i określające zasady, jakimi te organy powinny się kierować przy załatwianiu spraw, są wprawdzie wiążące dla tych organów, lecz skutki takiego związania nie mogą przenosić się na kształtowanie sytuacji prawnej obywateli w drodze decyzji administracyjnej, zwłaszcza wtedy, gdy prowadzi to do pogorszenia takiej sytuacji. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest kodeks postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA/532/82, OSPiKA 1983).

Nadanie tak wysokiej rangi zasadzie praworządności powoduje, iż w procesie wydawania decyzji administracyjnej w przypadku konfliktu pomiędzy nią a innymi zasadami, zasada praworządności ma pierwszeństwo. Zasady tej nie wyłącza więc np. zasada dyspozytywności strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem nawet w sytuacji, gdy strona wycofa odwołanie, organ administracyjny na podstawie art. 137 k.p.a. może nie uwzględnić tego cofnięcia, o ile prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Naruszenie zasady praworządności powoduje wadliwość decyzji administracyjnej w stopniu obligującym właściwe organy administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym w stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, że wszystko co nie jest zakazane, to jest dozwolone. Dlatego nielegalne jest zarówno działanie organu podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami, jak i działanie bez podstawy prawnej.

Zasada informowania

Na szczególną uwagę zasługuje także zasada informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Przepisy kodeksu niejednokrotnie nakazują organowi administracji pouczenie strony. Przykładowo organ, wzywając wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych podania, poucza go o skutkach nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie (art. 64 par. 2), organ zawieszając postępowanie na żądanie strony lub jednej ze stron, poucza ją o tym, że w przypadku niezwrócenia się o podjęcie postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 101 par. 2). Decyzja powinna zawierać pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania oraz o dopuszczalności wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (art. 107 par. 1).

PODSTAWA DZIAŁANIA ORGANU

Nie mogą być podstawą działania organów administracji publicznej następujące rodzaje aktów normatywnych:

n instrukcja ministra - wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1981 r., SA 806/80 niepublikowany,

n tzw. samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy,

n akt prawodawczy (zarządzenie) wydany na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej,

n postanowienie wojewody - wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981,

n wytyczne, chociażby były wydane na podstawie upoważnienia ustawowego - wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r., SA 353/81, ONSA 1981,

n wytyczne stanowiące załącznik do zarządzenia ministra, nie mającego źródła w przepisach ustawy ani wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych - wyrok NSA z dnia 30 lipca 1981 r., SA/Kr 3/81, OSP 1982,

n zarządzenie ministra wydane na podstawie samoistnej uchwały Rady Ministrów - wyrok NSA z dnia 8 września 1981 r., SA/Gd 41/81 - niepublikowany,

n pismo okólne wojewody - wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., SA/Gd 12/81, OMT 1982,

n porozumienia zawierane pomiędzy organem administracji publicznej a organizacjami społecznymi, jak również zamiar realizacji postulatów i wniosków obywateli lub organizacji społecznych reprezentujących ich interesy nie mogą stanowić przesłanki wydania decyzji administracyjnych, jeśli nie mają oparcia w przepisach prawa - wyrok NSA z dnia 18 maja 1981 r., SA 825/81, ONSA 1981.

Nienałożenie przez przepis szczególny obowiązku pouczenia strony nie oznacza, że organ nie musi udzielić stronie stosownych informacji i wyjaśnień. Powinien to uczynić właśnie z mocy art. 9. Nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą co prawda rzutować na ocenę zgodności z prawem wydawanych decyzji, mogą natomiast wywoływać innego rodzaju skutki, zwłaszcza w sferze odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej (wyroku NSA OZ w Katowicach z 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 1500/95).

Udział strony w postępowaniu

Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (tak przyjęte zostało np. w wyroku NSA z 25 marca 1998 r., IV SA 1040/96; wyrok NSA z 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98).

KIEDY ORGAN ADMINISTRACJI NIE JEST BEZCZYNNY

Do bezczynności organu nie dochodzi, gdy:

n przepis prawa nie zobowiązywał organu do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź podjęcia czynności adresowanej do strony - postanowienie NSA z 12 sierpnia 1999 r., IV SAB 64/99,

n doszło do zawieszenia postępowania; pomimo to zarzut bezczynności organu jest uzasadniony, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w przepisach - wyrok NSA z 11 marca 1998 r., IV SAB 143/97,

n nie doszło do wszczęcia postępowania w danej sprawie - wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r., I SAB 161/98,

n strona nie dopełniła niezbędnych formalności, od których dokonania jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji - wyrok NSA z 14 października 1998 r., IV SAB 113/98.

Tak więc organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 par. 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj., między innymi, umożliwić im dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma natomiast żadnych podstaw do nakładania na organ administracji powinności zapoznawania strony z projektem decyzji w sprawie (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 8 maja 1997 r., I SA/Gd 10/96).

Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to organ o przeprowadzeniu dowodu powinien powiadamiać pełnomocnika, a nie stronę. Zasady tej bardzo rygorystycznie przestrzegają sądy. W wyroku z 20 kwietnia 2000 r. NSA OZ we Wrocławiu, I SA/Wr 2401/97 przyjął, iż zbyt późne powiadomienie pełnomocnika skarżącego o wyznaczonym terminie do zapoznania z aktami postępowania podatkowego, uniemożliwiające mu lub znacznie utrudniające wzięcie udziału w tej czynności, jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i nie ma znaczenia dla oceny tego faktu okoliczność, że strona została znacznie wcześniej zawiadomiona o terminie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie.

Zapoznanie jedynie pełnomocnika z materiałem dowodowym w sytuacji, gdy strona nie może wziąć udziału w czynności procesowej z powodu choroby, nie narusza obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (teza pierwsza wyroku NSA OZ w Poznaniu z 19 lutego 1998 r., I SA/Po 803/97).

Terminy załatwiania spraw

Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 12 organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Przepis art. 35 k.p.a precyzuje tę zasadę, stanowiąc, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie zaś powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku poinformowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej. (więcej ekspert obok).

Postępowanie przed organem

Zgodnie z art. 61 par. k.p.a postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, to jest z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Organ administracji nie może natomiast wydać rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie.

Postępowanie wszczyna się z urzędu wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku gdy organ, który podjął taką czynność jest w sprawie niewłaściwy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, co jednak nie uchyla skutków wszczęcia postępowania przed tym organem.

Gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami.

Zgodnie z art. 61 par. 2 organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, tylko wówczas, gdy uzna, że przemawia za tym szczególnie ważny interes strony i gdy strona wyrazi zgodę na wszczęcie postępowania z urzędu. Przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują wszczęcie postępowania wyłącznie na wniosek strony. W przypadku bowiem, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony lub z urzędu, organ może wszcząć postępowanie z urzędu na zasadach określonych w tych przepisach. Zgodę strony organ ten powinien uzyskać w toku postępowania, czyli po wszczęciu postępowania z urzędu. Zgoda strony powinna być wyrażona w formie pisemnej. W razie jej braku organ jest zobowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Wszczęcie na wniosek strony

Złożenie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania automatycznie prowadzi do jego wszczęcia. Organ nie musi wydawać żadnego postanowienia w tej sprawie.

Jest natomiast zobowiązany do powiadomienia wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek o wszczęciu postępowania. Organ administracji nie może poprzestać na twierdzeniach wnioskodawcy co do kręgu osób zainteresowanych w sprawie, ale jest zobowiązany dokonać z urzędu stosownych ustaleń. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r. - OPS 9/02 - OSP 2003).

Dodatkowo organ jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania również i te podmioty, które są stroną w sprawie, bo dotyczy ona ich interesu prawnego lub obowiązku, ale które powstały po wszczęciu postępowania.

Protokoły

W toku postępowania z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządza się protokół, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Obowiązek sporządzenia protokołu powstaje w przypadku ustnego udzielenia pełnomocnictwa (art. 33 par. 2), ustnego wniesienia podania (art. 63 par. 1), żądania zamieszczenia w protokole osnowy treści uchylonego pytania (art. 95 par. 2) czy utrwalenia faktu zawarcia ugody (art. 117 par. 2). Protokół sporządza się również z przyjęcia wniesionego ustnie podania, przesłuchania strony, świadka i biegłego, oględzin i ekspertyz, dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, rozprawy, ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia.

Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego spowoduje w konsekwencji niemożność powoływania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne, stwierdzone w toku tej czynności.

W wyroku z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82 NSA przyjął, iż okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały utrwalone w formie protokołu. Okoliczności takie nie mogą być zatem uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w aktach sprawy w postaci zwykłych adnotacji, dopuszczonych wprawdzie przez art. 72, ale tylko dla utrwalenia tych czynności organu, które nie zawierają ustaleń istotnych, od których rozstrzygnięcie sprawy zależy lub może zależeć.

Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego spowoduje w konsekwencji niemożność powoływania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne, stwierdzone w toku tej czynności.

Reguły przeprowadzania dowodów

Zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód w sprawie administracyjnej należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

4 KROKI

POSTĘPOWANIE PRZED ORGANEM ADMINISTRACYJNYM W I INSTANCJI

1. Wszczęcie postępowania - na wniosek albo z urzędu.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony - dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, przy wszczęciu z urzędu - pierwsza czynność organu.

2. Postępowanie dowodowe.

n rozprawa:

- gdy nakazuje przepis prawa,

- gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego,

- gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron,

- gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

n postępowanie gabinetowe - w pozostałych przypadkach.

3. Wydanie decyzji.

4. Przekazanie odwołania organowi administracji publicznej wyższego stopnia.

W związku z zasadą oficjalności (art. 7 i 75 k.p.a) organ prowadzący postępowania nie może biernie oczekiwać na zgłoszenie dowodów przez stronę. Jest zobowiązany do przeprowadzania ich z urzędu, jeśli służą one ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Strony mogą oczywiście same zgłaszać wnioski dowodowe. Organ prowadzący postępowania powinien jednak odmówić przeprowadzenia dowodu, jeżeli uzna, że nie wniesie on nic nowego do sprawy albo że dana okoliczność została już udowodniona za pomocą innych dowodów.

W toku gromadzenia dowodów należy pamiętać, że przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym stosowanym w ostateczności, ponieważ jest możliwe do przeprowadzenia wówczas, gdy po przeprowadzeniu innych dowodów pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

O miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin strony postępowania powinny być zawiadomione przynajmniej na siedem dni przed terminem. Celem zawiadomienia jest zapewnienie stronom możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu oraz przygotowania się do tych czynności. Strony mogą bowiem zadawać pytania świadkom, biegłym oraz innym stronom oraz składać wyjaśnienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Wr 664/95)

Rozprawa

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w sądowych procesach reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Z reguły postępowanie wyjaśniające prowadzi się poza rozprawą w tzw. trybie gabinetowym lub kameralnym. Rozprawa jest wyjątkiem.

Zgodnie z art. 89 k.p.a organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Obowiązek przeprowadzenia rozprawy często wynika z przepisów szczególnych. Przykładowo, rozprawę przeprowadza się po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, chyba że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. W takich sytuacjach wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie.

Artykuł 89 k.p.a przewiduje przeprowadzenie, gdy zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego. Chodzi tu o oddziaływanie na uczestników postępowania przez sprawne i pełne godności zachowanie się organu i jego pracowników, co umacnia autorytet administracji i kształtuje społeczne uznanie dla jej prestiżu.

Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, który został wyznaczony przez ten organ do przeprowadzenia rozprawy. Wyznaczenie nie wymaga zachowania szczególnej formy, wystarczy, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że przełożony służbowy pracownika (osoba pełniąca funkcje organu) wyraził taką wolę i godzi się na prowadzenie rozprawy przez tego pracownika.

Przepisy kodeksu nie określają szczegółowo zasad i trybu przeprowadzania rozprawy. W doktrynie przyjmuje się, że w zakresie w kodeksie nieuregulowanym mogą mieć odpowiednie zastosowanie reguły przyjęte w kodeksie postępowania cywilnego. Z przebiegu rozprawy należy sporządzić protokół.

Wydanie decyzji

Sprawę przed organami administracji w I instancji kończy wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 k.p.a organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji. Nie może zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do jej załatwienia. (postanowienie SN z 18 października 1995 r., III ARN 45/95 - OSNAP 1996). Z przepisów kodeksu wynika, że decyzja może mieć formę pisemną lub formę ustną. Procedura administracyjna nie zna tzw. decyzji konkludentnej polegającej na tym, że na przykład brak wydania decyzji odmownej w określonym przez prawo terminie jest równoznaczne z wydaniem decyzji pozytywnej.

Składniki decyzji

Przepis art. 107 par. 1 określa składniki decyzji administracyjnej. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

BEZCZYNNOŚĆ ORGANU W ORZECZNICTWIE NSA

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy:

n organ ten nie podjął w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej wymaganej czynności, a przy tym nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy - wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 - OSP 2000, nr 6, poz. 87; wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98; wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., I SAB 142/98; wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98,

n organ administracji nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji - wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 - OSP 2000,

n organ administracji nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy - wyrok NSA z 27 października 1998 r., IV SAB 18/98,

n inny organ administracji był bezczynny lub działał z opóźnieniem, przyczyniając się w ten sposób do niezałatwienia sprawy w terminie (wyrok NSA z 30 listopada 1995 r., IV SAB 53/95 - ONSA 1996); w szczególności do bezczynności dochodzi, jeżeli organ niższego stopnia z opóźnieniem przesłał akta administracyjne żądane przez organ orzekający - wyrok NSA z 25 lutego 1999 r., IV SAB 43/98; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91 - ONSA 1991,

n organ administracji nie wydaje decyzji o odszkodowaniu, biorąc pod uwagę brak środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania - wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r., IV SAB 42/98,

n akta sprawy zostały przekazane do sądu administracyjnego - wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SAB 46/99,

n liczba pracowników organu nie jest wystarczająca do załatwiania spraw w terminie - wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99.

Paragraf 1 art. 107 określa składniki decyzji typowej (standardowej). Szczegółowe przepisy mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać.

Decyzja, która nie zawiera wszystkich elementów, jest decyzją wadliwą.

Niemniej procedura administracyjna przewiduje w tym zakresie wyjątki. Dopuszcza mianowicie możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sytuacjach:

n gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony (nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania),

n gdy z dotychczasowych przepisów ustawowych wynika możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny.

Oznaczenie daty

Pewną liberalizację co do braku oznaczenia daty decyzji wprowadziło orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z poglądami sądów brak oznaczenia daty wydania decyzji nie dyskwalifikuje jej jako aktu administracyjnego, ani nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazanie daty nie mieści się bowiem w katalogu czterech konstytutywnych elementów decyzji (do których należą: oznaczenie organu rozstrzygającego sprawę, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu). Określenie daty w tekście decyzji pociąga jednak za sobą określone skutki. Przede wszystkim pozwala ustalić moment czasowy, w którym organ administracji skonkretyzował generalną i abstrakcyjną normę prawną. Ustalenie tego momentu jest szczególnie istotne w postępowaniach mających na celu skontrolowanie decyzji ostatecznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem. W postępowaniach administracyjnych zmierzających do nadzorczej weryfikacji decyzji, zwłaszcza w trybie stwierdzenia jej nieważności oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym, bada się bowiem zgodność decyzji z prawem obowiązującym w chwili wydania decyzji.

Tym niemniej data wydania nie ma znaczenia dla zewnętrznych skutków prawnych decyzji (także dla biegu terminów do wniesienia środków prawnych), gdyż liczą się one od dnia doręczenia decyzji.

Z kolei niewskazanie jednej ze stron jako adresata decyzji jest niewątpliwym uchybieniem. Nie stanowi ono jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2, może natomiast stanowić przesłankę do żądania wznowienia postępowania.

Powołanie podstawy prawnej

Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, oraz wraz z powołaniem źródeł jego publikacji (wyrok NSA z 8 kwietnia 1999 r., III SA 8192/98). Jeżeli przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu (wyrok NSA z 24 maja 1983 r., I SA 20/83 - ONSA 1983).

Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje (wyrok NSA z 8 kwietnia 1999 r., III SA 8192/98). Uchybienie takie nie powoduje jednak samo przez się nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to zatem uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA OZ w Krakowie z 16 kwietnia 1997 r., I SA/Kr 970/96; zob. też wyrok NSA z 27 czerwca 2000 r., III SA 1422/99).

Zmiana podstawy prawnej w trybie art. 113, tj. przez prostowanie omyłek, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 984/97).

Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji)

Osnowa decyzji musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ona dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji treści uzasadnienia decyzji.

Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji oraz przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 (wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 935/98).Uzasadnienie składa się z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu należy najpierw podać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, a dopiero później dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Obowiązkiem organu administracji jest dokładne uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r., III SA 2042/00). Organ administracji nie może zatem ograniczyć się do powołania artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94).

Konieczny podpis

Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji. Podpis na decyzji z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji musi być własnoręczny. Nie jest dopuszczalne stosowanie tzw. faksimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią wzoru podpisu. Decyzja, na której zamiast odręcznego podpisu umieszczono faksymile podpisu, nie jest podpisana (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98) i jest nieważna z mocy art. 156 par. 1 pkt 7. Braku podpisu nie można uzupełnić po doręczeniu decyzji stronie. Także załącznik do decyzji również powinien być podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95).

Zgodnie z orzecznictwem NSA, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, to decyzja wydana przez organ kolegialny powinna być podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego (wyrok NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93 - OSP 1994, nr 7, poz. 131).

PRZEBIEG ROZPRAWY

Tak jak w przypadku rozprawy cywilnej, tak rozprawa przed organem administracyjnym powinna mieć następujące stadia:

n wywołanie rozprawy,

n przedstawienie i wyjaśnienie stanowisk stron,

n postępowanie dowodowe,

n roztrząsanie wyników postępowania,

n zamknięcie rozprawy.

Decyzja podpisana przez niektóre osoby, których podpisy są wymagane, lub podpisana przez inne osoby, jest dotknięta wadą nieważności.

Pouczenie w decyzji

Zawarcie w decyzji pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi jest obligatoryjne. Strona może żądać uzupełnienia tego braku decyzji w trybie art. 111. Zgodnie z art. 112, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Dlatego decyzjami są również pisma niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli: pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej.

Rygor natychmiastowej wykonalności

Natychmiastowa wykonalność przysługuje niektórym decyzjom z mocy ustawy, a innym decyzjom może być nadana przez organ administracji publicznej. Jej istotą jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej. Może być nadany z urzędu lub na wniosek strony. Organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny. Nadanie rygoru na wniosek strony może mieć miejsce, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji w chwili jej wydania, jak też po jej wydaniu (art. 108 par. 2). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany zarówno decyzji pisemnej, jak i decyzji ustnej (np. art. 12 ust. 2 ustawy o zgromadzeniach, który zobowiązuje do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ustnej decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia).

Odwołanie

W myśl art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wnosi się je do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jednakże nie dotyczy to sytuacji, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) albo decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot - stronę. Nie jest więc dopuszczalne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy nie wniesiono prawidłowo odwołania, np. odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, który nie został przywrócony. Decyzja organu odwoławczego wydana pomimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony jest dotknięta wadą nieważności (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999).

AGNIESZKA WYSZOMIRSKA

gp@infor.pl

PODSTAWA PRAWNA

n Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).