Gmina nie może być sędzią we własnej sprawie

TEZA

Gmina, wydając poprzez swój organ decyzję administracyjną w pierwszej instancji, działa jak organ administracji publicznej (organ państwa). Organom tym nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Nie obejmuje ich bowiem pojęcie każdy użyte w art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

 

Postanowienie NSA z 17 stycznia 2008 r.

SYGN. AKT II GSK 342/07

 

STAN FAKTYCZNY

Prezydent miasta orzekł o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w jednym ze sklepów. SKO uchyliło jego decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym skargę do sądu I instancji wniosła gmina. WSA odrzucił skargę. W ocenie sądu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Naruszenie powyższej zasady powodowałoby, że organ jednostki samorządu terytorialnego stałby się sędzią we własnej sprawie.

Zdaniem sądu nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie, w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie.

Od tak sformułowanego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożyła gmina, wskazując na naruszenie przez sąd I instancji art. 50 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię. W rezultacie tego uznano, iż w sprawie niniejszej gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ (prezydent miasta) wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu gmina m.in. wskazała, że w sprawie interes prawny gminy polega na konieczności przeprowadzenia kontroli decyzji SKO w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Decyzja ta dotyczy bowiem sfery obowiązków gminy (zadań własnych) jako jednostki samorządu terytorialnego posiadającej osobowość prawną w postaci określonego w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku realizowania przez nią we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań publicznych - w tym zadań własnych, w zakresie między innymi porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Przy czym wydawanie decyzji o cofaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jedynie jedną z form działania gminy celem zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Formą taką jest również korzystanie z instytucji proceduralnych, tj. zaskarżanie decyzji SKO dotyczących tej sfery.

UZASADNIENIE

NSA nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej. Sąd wskazał, iż zagadnienie dopuszczalności złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki orzekał w I instancji, był przedmiotem wielu orzeczeń, tak SN, jak również NSA. Sąd, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo, wskazał, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy o postępowaniu administracyjnym przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego też względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.

OPINIA

MICHAŁ KOWALSKI

asystent sędziego NSA

Zgodnie z art. 50 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik praw obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności [...]. Krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego został zatem szeroko zarysowany. Pozycja jednostki samorządu terytorialnego jest jednak szczególna. W sytuacji, kiedy wykonuje ona funkcje władcze (imperium), np. poprzez wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, wtedy sama jej pozycja ustrojowa wyklucza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jak też w postępowaniu przed sądem. Dodać należy, że w takiej sytuacji podobnie kształtuje się pozycja organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a.