Kiedy ustawa o transporcie publicznym

Firmy przewozowe komunikacji miejskiej dysponują łącznie 3600 tramwajami i ponad 11 tys. autobusami. Do tego dochodzi kilkadziesiąt wagonów metra warszawskiego i około 180 funkcjonujących jeszcze trolejbusów. Taki jest potencjał polskiego transportu zbiorowego w miastach. Zatrudnienie w branży wynosi prawie 45 tys. osób (ok. 40% stanowią kierowcy i motorniczowie).

Tramwaj, trolejbus, autobus, metro

Transport lokalny jest największym spośród wszystkich sektorów transportu. Rocznie przewozi on ok. 80% wszystkich pasażerów. Na pozostałe sektory tej branży składają się: transport samochodowy Państwowej Komunikacji Samochodowej (PKS), transport kolejowy, morski i lotniczy. - Można powiedzieć, że na każdych pięciu pasażerów, czterech korzysta z pojazdów komunikacji miejskiej - mówi Jerzy Chudzicki, Prezes Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej. Po głębokich spadkach z lat 80. ubiegłego wieku obecnie przewozy ukształtowały się na stabilnym poziomie 4 miliardów pasażerów rocznie.

Jeśli chodzi o trakcję tramwajową, to w Polsce działa 16 przewoźników komunalnych (miejskich). Innymi słowy, tramwaje funkcjonują tylko w 16 polskich miastach. Dysponują one łącznie ponad 3,6 tys. wagonami tramwajowymi i ponad 2 tys. kilometrami pojedynczych torów. Niestety, tabor jest w znacznym stopniu zdekapitalizowany, ok. 35% wagonów ma ponad 25 lat.

Komunikacja miejska w liczbach:

• 259 miast w Polsce prowadzi komunikację miejską,

• 17 mln mieszkańców miast i wsi jest objętych komunikacją,

• 770 mln wozokilometrów rocznie wynosi praca przewozowa komunikacji miejskiej,

• 4 mld osób rocznie przewozi komunikacja miejska,

• 45 tys. osób jest zatrudnionych w komunikacji miejskiej.

Z trolejbusów korzystają mieszkańcy trzech miast - Gdyni, Lublina i Tych. W sumie po 180 km sieci trakcyjnej kursuje ok. 170 trolejbusów, korzystających z 11 podstacji.

W miastach dominują przewozy autobusowe. W Polsce działa ok. 150 przewoźników komunalnych, którzy eksploatują ok. 11 tys. autobusów. - Struktura wiekowa tego taboru jest dość przygnębiająca, ponad 50% autobusów przekroczyło już 10 lat - mówi Jerzy Chudzicki. Mimo znacznych zakupów w ostatnim czasie nowe autobusy stanowią zaledwie ok. 11% taboru. Dzięki środkom unijnym w ciągu ostatnich trzech lat zakupiono ok. 700 dodatkowych pojazdów. Pozytywnym trendem jest wzrost z roku na rok liczby przewozów w metrze warszawskim. Ograniczeniem jest długość jedynej jak na razie stołecznej linii metra.

Formuła prawna przewoźników

W większości przypadków firmy przewozowe są spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością, należą w 100% do gmin. Są również spółki, choć jest ich niewiele, w których gminy nie mają 100% własności. Udziałowcami mogą być inwestorzy prywatni, w tym zagraniczni, a także producenci taboru. Oprócz tego na rynku funkcjonują też spółki akcyjne, np. w Krakowie.

W małych i średnich miastach (ok. 40) komunikacja miejska działa w formie zakładów budżetowych. Taką formułę wybrały też niektóre metropolie, np. Toruń, Gorzów Wielkopolski, Zielona Góra. Jednak liczba zakładów budżetowych systematycznie się zmniejsza. - W drodze przekształceń przyjmują na ogół formę spółek z ograniczoną odpowiedzialnością - mówi Jerzy Chudzicki. W latach 1992-2006 udział zakładów budżetowych zmniejszył się z 60 do 21% na rzecz spółek z o.o.

Model organizacji komunikacji

Generalnie w Polsce ukształtowały się dwa modele organizacji komunikacji miejskiej:

1) z rozdzielonymi funkcjami organizatora (np. miasto lub zarząd transportu) i wykonawcy (firma autobusowa świadcząca usługi przewozu),

2) ze zintegrowanymi funkcjami organizacyjnymi i wykonawczymi (np. Miejski Zakład Komunikacyjny - MZK).

Od wielu lat trwa dyskusja na temat efektywności ekonomicznej poszczególnych modeli. Brak jest jednak jednoznacznych badań i porównań. Jeśli chodzi o model pierwszy z rozdzielonymi funkcjami organizatora (zlecającego) i wykonawcy (firmy, która świadczy usługę), to funkcjonuje on w około 20 miastach. Mimo że liczba miast nie jest duża, to obejmuje on aż ok. 50% mieszkańców. Wynika to z faktu, że stosowany jest przez największe aglomeracje w kraju.

W tym modelu organizatorem mogą być związki międzygminne, np. Śląsk, Zarządy Komunikacji Miejskiej (np. Warszawa, Radom czy Kielce), Zarządy Dróg i Komunikacji (np. Bydgoszcz, Wrocław). Ponadto funkcjonują też wydzielone komórki organizacyjne w urzędach miast, np. w Białymstoku. W modelu tym funkcję wykonawcy świadczącego usługi realizują podmioty zewnętrzne, również prywatne (w ok. 18%).

Drugi model, w którym dominuje przewoźnik komunalny, jest zastosowany w większości miast polskich (ponad 140). Funkcjonuje m.in. w Poznaniu, Częstochowie, Lublinie. Model ten polega na samodzielnym świadczeniu usług przewozowych mieszkańcom przez należące do miasta zakłady komunikacyjne (np. MZK).

Podstawy prawne działania komunikacji

Funkcjonowanie komunikacji miejskiej reguluje przede wszystkim ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zobowiązuje ona gminę (miasto) do organizacji lokalnego transportu zbiorowego dla swoich mieszkańców. Kwestie komunikacji regulują także przepisy ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Ta z kolei określiła zasady i formę organizacji lokalnego transportu zbiorowego. Regulacja ta jest punktem wyjścia do wszystkich działań organizatorskich na poziomie miast.

Kolejnym aktem prawnym, na którym opiera się funkcjonowanie komunikacji miejskiej, jest ustawa z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (dalej: Prawo przewozowe), która określa wzajemne relacje przewoźników i pasażerów. Warto pamiętać też o ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: ustawa o transporcie drogowym). Ustala ona zasady dopuszczenia przewoźnika do rynku oraz do zawodu. Przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawa o transporcie drogowym dotyczy tylko autobusów.

Brak ustawy o transporcie publicznym

Tramwaje, trolejbusy i metro są poza wszelkimi aktami prawnymi, które regulują funkcjonowanie komunikacji miejskiej. - Brakuje najważniejszej - ustawy o transporcie publicznym. Powinna ona określać organizację i integrację transportu w aglomeracjach i oczywiście także dotyczyć tramwajów i metra oraz określać systemy finansowania komunikacji miejskiej - mówi Jerzy Chudzicki.

W polskim prawie do tej pory nie została jednolicie uregulowana dziedzina komunikacji miejskiej i w ogóle transportu publicznego. Nie zostało też przeniesione w tym zakresie do prawa polskiego ustawodawstwo Unii Europejskiej. - Organizacja komunikacji miejskiej powinna opierać się na ustawie o transporcie publicznym. Wiąże się z tym przede wszystkim integracja taryfowa, biletowa i rozkładów jazdy, tak oczekiwana przez pasażerów - wyjaśnia Wojciech Tulibacki, Przewodniczący Rady Nadzorczej Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej. Warunkiem tej integracji jest ujednolicenie tytułów i wysokości ustawowych ulg we wszystkich środkach transportu, a więc w PKS, PKP, komunikacji miejskiej i komunikacji prywatnej. Konieczne jest także ujednolicenie zasad i sposobów refundacji tych ulg oraz ujednolicenie dokumentów uprawniających do zniżek lub przejazdów bezpłatnych.

Zakłady budżetowe poza kontrolą

Stosowane w UE rozwiązania organizacyjne nie uwzględniają sporej grupy przewoźników działających w formie zakładu budżetowego (nie są to przedsiębiorcy). - Obecnie w Polsce w tej formie organizacyjnej funkcjonuje około 40 zakładów, które użytkują około 1500 autobusów i około 300 tramwajów. Ten tabor nie podlega ustawie o transporcie drogowym, a więc niewymagane są w tym przypadku licencje, zezwolenia, certyfikaty kompetencji zawodowych. Praktycznie wykluczona powinna być w stosunku do nich kontrola Inspekcji Transportu Drogowego, która jest powołana do kontroli przestrzegania ustawy o transporcie drogowym - wyjaśnia Wojciech Tulibacki. Zakłady budżetowe nie mają umocowania prawnego.

Równie ważny jest problem nienadążania obowiązującego prawa za postępem technicznym, np. elektronicznymi biletami, sprzedażą biletów przez telefon, systemami dynamicznej informacji pasażerskiej oraz internetowymi rozkładami jazdy. Postęp dokonuje się znacznie szybciej niż nasze prawo.

Zapobiegać dekapitalizacji majątku

Brak umów długoterminowych z przewoźnikami skutkuje dekapitalizacją ich majątku. Firmy przewozowe nie mogą pozwolić sobie na odnowienie taboru, jeśli mają podpisaną umowę na 3 lata dla autobusów lub 5 lat dla tramwajów. A takie umowy występują najczęściej. - Umowa musi być przynajmniej taka, jaką wskazują przepisy Unii Europejskiej, czyli 8 do 10 lat na autobusy i 15 do 20 lat na tramwaje - mówi Wojciech Tulibacki.

Kupno nowego autobusu czy tramwaju to ogromny wydatek. Jeśli pojazdy te użytkowane są zbyt długo, to ich remont czy modernizacja stanowi znaczny wydatek. - Stoimy dzisiaj przed dramatyczną potrzebą wymiany taboru w komunikacji publicznej. Skala wyzwań jest gigantyczna. Dlatego także dla miast, które są nie tylko organizatorami transportu, ale w znacznej także właścicielami przedsiębiorstw komunikacyjnych, jest to poważne wyzwanie - podsumowuje poseł Janusz Piechociński.

Tabor firm komunikacji miejskiej to:

• 3600 tramwajów,

• 11 000 autobusów,

• 180 trolejbusów,

• kilkadziesiąt wagonów metra.

Integracja systemów komunikacyjnych

Kluczowym problemem jest również kwestia integracji systemów transportowych w aglomeracjach. Klasycznym przykładem jest miasto stołeczne Warszawa. Z punktu widzenia administrowania i organizowania przewozów wypadałoby, żeby autobusy podwarszawskie podjeżdżały do węzłów transportowych na obrzeżach miasta i tam przekazywały pasażerów przedsiębiorstwom miejskim. Obecnie dojeżdżają na sam Dworzec Centralny. Odbywa się to przy nieustającym konflikcie o dostęp do infrastruktury.

Potrzebne zmiany prawne

W opinii przedstawicieli przedsiębiorstw komunikacji miejskiej potrzebne jest nadanie odpowiedniej rangi organizatorom komunikacji miejskiej. - Dzisiaj to przewoźnik zawiera umowę z pasażerem, co oznacza, że przychody ze sprzedaży biletów pozostają u przewoźnika. Tylko on może też dokonywać kontroli biletów. Wynika to z zapisów Prawa przewozowego. Uważamy, że skoro organizator jest odpowiedzialny za realizację transportu, powinien mieć możliwość kontrolowania sprzedaży biletów i czerpania z tego korzyści - tłumaczy Wojciech Tulibacki.

Paradoksem jest fakt, że przewoźnik, organizator i władze samorządowe mają obowiązek zatwierdzenia i publikowania regulaminów przewozów. Zwykle zapisany jest tam np. zakaz spożywania alkoholu w pojeździe. - Jednak ani kierowca, ani kontroler, ani też osoba upoważniona przez przewoźnika, nie może skontrolować ani spisać osoby spożywającej alkohol. Może to wykonać tylko policjant lub strażnik miejski - mówi Wojciech Tulibacki.

Wszystkie strony dyskusji, to znaczy rząd, samorządy, przedstawiciele organizatorów, a także przewoźników uważają za konieczne uchwalenie ustawy o transporcie publicznym. Niestety, prace nad nią trwają już od 2005 r. Wtedy to w Ministerstwie Infrastruktury przygotowano założenia do ustawy.

Według zapewnień dyrektora Piotra Mykiela, Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Infrastruktury, prace nad przygotowaniem projektu dobiegają końca. Składać będzie się on z ustawy zasadniczej (już gotowej) oraz przepisów wprowadzających (nad którymi trwają jeszcze prace). Przygotowywane są też jeszcze uzasadnienia do obydwu projektów. - Mam nadzieję, że na początku maja 2009 r. projekt zasadniczy zostanie zaakceptowany przez kierownictwo resortu infrastruktury i będzie mógł także w maju być przekazany do konsultacji społecznych - zapewnia Piotr Mykiel.

Przygotowywana przez rząd ustawa o transporcie publicznym obejmie również inne rodzaje transportu: żeglugę śródlądową, która obecnie jest silnie preferowana przez Unię, a także transport szynowy, tramwajowy oraz trolejbusowy wraz z metrem.

Bożena Sztonyk

PODSTAWY PRAWNE:

• Ustawa z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 133, poz. 935)

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. nr 173, poz. 1218)

• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43; ost.zm. Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 874)

• Ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874; ost.zm. Dz.U. nr 99, poz. 661)

• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 223. poz. 1655; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 171, poz. 1058)