Zatwierdzenie organizacji ruchu - zaskarżenie

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177 poz. 1729) działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności  zatwierdzanie organizacji ruchu.

Dotychczas w/w czynność budziła wiele kontrowersji w judykaturze. Istnieją orzeczenia sądów administracyjnych, z których wprost wynika, iż należy kierować się literalnym brzmieniem wyżej cytowanego przepisu rozporządzenia. Zatem czynność tą należy zaliczyć  do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z faktu umieszczenia tego rodzaju aktywności w zakresie zarządzania ruchem drogowym wśród czynności organizacyjno-technicznych. Przy takim zaszeregowaniu tej czynności, brak jest możliwości odwołania się od zatwierdzenia organizacji ruchu do sądów administracyjnych. Kwestię tą ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w drodze uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt  I OPS 14/13 (LEX nr 1476996), zgodnie z którą: „nie budzi kontrowersji, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego, nadto ma charakter władczy. Sporne jest zatem to, czy akt taki wykazuje cechy aktu indywidualnego czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Przypomnieć trzeba, że argumentacja zwolenników przynależności tego aktu do zakresu regulowanego przez przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zasadza się na konkluzji, iż omawiana czynność ma charakter nie tylko generalny, ale i konkretny, dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z przepisów Prawa o ruchu drogowym, poza tym organ samorządowy nie występuje tu jako taki, a jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych, zwłaszcza że inny jest tu tryb nadzoru. W konsekwencji czego zwolennicy tego poglądu nie znajdują podstaw do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu w przepisie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (na gruncie tej ustawy wypowiedzi te zasadniczo formułowano). Stanowisko to wynika przede wszystkim z uzasadnienia wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, bowiem dalsze orzeczenia, powołując się nań, nie zgłębiały specjalnie tego zagadnienia. Dowodziły dodatkowo, że akt ten ma charakter władczy, jest podejmowany w sprawach indywidualnych, w materii publicznoprawnej i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, stąd istnieje ścisły związek (choć niekoniecznie bezpośredni) między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2003/10, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 715/12). Zatem konstatowano, iż takie działanie ma charakter czynności materialno-technicznej (p. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1147/12 i z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12). Z tym stanowiskiem i przedstawionym na jego uzasadnienie wywodem niepodobna się zgodzić.

Polecamy serwis: Prawo administracyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów prezentuje pogląd, wedle którego zatwierdzenie organizacji ruchu oddziałuje generalnie, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Ergo nie ma charakteru indywidualnego. Nie jest przekonującym argument, że owo zatwierdzenie skierowane jest do wszystkich uczestników ruchu drogowego, a więc również do każdego podmiotu z tego kręgu, bo ten czynnik nie personalizuje przedmiotowego działania. Wszak, aby zaliczyć akt do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy go odnosić do konkretnie oznaczonej osoby. Uczestnicy ruchu drogowego ujmowani in gremio są tylko potencjalnymi adresatami zatwierdzenia organizacji ruchu, toteż takie skierowanie aktu nie wyczerpuje tego wymogu. Zasadniczo też pod pojęciem aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumie się czynności faktyczne, których celem bezpośrednim nie jest wywołanie skutków prawnych. Takimi też jest większość działań opisanych w § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Nawet, gdyby uznać je za władcze, to jednak przede wszystkim wykazują cechy aktu generalnego. W konsekwencji czego ta przesłanka omawianej formy działania organów administracyjnych nie jest spełniona. Poza tym należy zważyć, że do tej kategorii może być zaliczony tylko akt, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Związek z uprawnieniami czy obowiązkami może być tu nawet pośredni, ale skoro nie potwierdza on stanu prawnego, a go współkształtuje, to daleki jest od oświadczenia wiedzy, których w zasadzie dotyczą te akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nawet, gdy organ zatwierdzając organizację ruchu rozstrzyga władczo, nie stanowi to władczego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Zatem i ta przesłanka nie zachodzi. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego wszak kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, a nie stanowi aktu wykonawczego. Obawa przed zachwianiem pozycji organu samorządowego jest nieuzasadniona, gdyż na organ ten państwo może nałożyć obowiązki spoza zakresu samorządowego sensu stricte. Przykładami takich regulacji są uprawnienia z zakresu pomocy społecznej, administracji ochroną zdrowia, szkolnictwa, i wiele innych. Podobnie rzecz się ma z kwestią nadzoru, bo nie może ona determinować oceny charakteru działania organu. Poza tym odmienny jest tylko tryb jego sprawowania, zaś sama zasada nadzoru została zachowana, gdyż kontrola nie następuje tu w trybie instancyjnym.

Zobacz również: Oznakowanie dróg negatywnie ocenia Najwyższa Izba Kontroli

---

Jeszcze raz godzi się podkreślić, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Tymczasem akty i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to akty lub czynności o charakterze indywidualnym, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Dlatego też argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest bardziej przekonująca. Zasadza się ona na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1993/11, publ. jw.). Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym obaw wynikających z formalnego niezaliczenia starosty czy marszałka województwa do kręgu organów właściwych jednostek samorządowych (p. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15 ustawy o samorządzie województwa), bo w tym zakresie formułowany jest pogląd niezależny od literalnego brzmienia tych przepisów właściwych ustaw samorządowych (p. cytowane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11 i I OSK 1993/11, I OSK 306/11, jak też stanowisko prezentowane przez Cz. Martysza w Komentarzu do ww. ustaw samorządowych LEX), i należy go podzielić. Akcentuje się tu katalog uprawnień i zadań starosty oraz marszałka, które sytuują ich jako organy samorządowe faktycznie działające jako takie, mimo braku wyraźnej regulacji w tej materii. Zresztą również na gruncie analizowanych w tej sprawie przepisów taka konkluzja jest uprawniona, skoro im powierzono wykonywanie zadań w takim charakterze. Pogląd ten wzmacnia regulacja art. 32 p.p.s.a., przyznająca status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym organowi, którym jak wiadomo w praktyce są również starosta i marszałek, choćby z racji upoważnienia ich do działania jako organów decyzyjnych. Takie też stanowisko zajął w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy winno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia wynikającym z przywołanych przepisów. Wyjątkiem jest natomiast ustawa o samorządzie województwa. W przepisie art. 90 ust. 1 przewiduje ona zaskarżanie do sądu administracyjnego na podstawie przepisów tego aktu prawnego jedynie aktów prawa miejscowego wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to zawężenie uprawnień skargowych, które poddane zostało krytyce zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Wszak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów tego stanowiska nie podziela, nie dostrzegając pozbawienia prawa do sądu w razie naruszenia dokonanego aktem organu województwa, w tym wydanym przez marszałka aktem nienależącym do kategorii prawa miejscowego. Możliwość taka wynika z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bowiem niepodobna zgodzić się zarówno z poglądem, wedle którego uprawnienie do zaskarżenia innego niż prawo miejscowe aktu organu województwa wynika z przywołanego przepisu, jak też z poglądem, aby zaskarżeniu podlegały tylko akty prawa miejscowego, bo tak stanowi przepis art. 90 ust. 1 tej ustawy, umieszczony w rozdziale "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa". Nie można przecież wyraźnie brzmiącemu przepisowi nadawać innej treści niż zeń wynika, bo byłoby to działanie contra legem. Jak też nie można innych aktów organów samorządu województwa niż akty prawa miejscowego pozostawić poza sądową kontrolą legalności, bo byłoby to sprzeczne z regułą prawa do sądu obowiązującą w państwie prawa i wprowadziłoby dysonans wśród tych norm, dopuszczając nieuzasadnione zróżnicowanie w tej materii w zależności od organu jednostki samorządu terytorialnego, który wydawałby dany akt. Przeto zaskarżenie zarządzenia marszałka województwa o zatwierdzeniu organizacji ruchu drogowego będzie możliwe na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 i art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji czego w pierwszych dwóch wypadkach prawo wniesienia skargi na zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego służy - pominąwszy podmioty szczególne - każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, natomiast w przypadku podjęcia takiego aktu przez marszałka województwa każdemu, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Oczywistym jest zróżnicowanie uprawnień skargowych w tych wypadkach, gdyż zagadnienie legitymacji czynnej zostało odmiennie uregulowane w przywołanych aktach prawnych. Czym innym jest przecież istnienie interesu prawnego, a czym innym jego naruszenie. Jednakowoż jego usunięcie nie jest możliwe w drodze wykładni dokonywanej w praktyce stosowania prawa. Byłaby to niczym nieumotywowana działalność prawotwórcza sądów sprzeczna z jasno wyłożoną intencją ustawodawcy.”

Autor: Przemysław Naworol - aplikant adwokacki

Polecamy serwis: Gospodarka komunalna