Użytkownikowi wieczystemu trzeba zwrócić nieruchomość niewykorzystaną na cel publiczny

Prawo własności jest jednym z najważniejszych praw rzeczowych. Daje ono możliwość pełnego korzystania z rzeczy ruchomej lub nieruchomości, pobierania z niej dochodów itp. Możliwe jest także jej zbycie, a nawet porzucenie. Jedynymi ograniczeniami, jakie na właściciela nakłada Kodeks cywilny w art. 140, są przepisy ustaw oraz zasady współżycia społecznego. Wywłaszczenie nieruchomości w obecnym systemie prawnym jest więc instytucją wyjątkową, której zastosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy konieczne jest zrealizowanie ważnych celów dla danej społeczności - inwestycji lub budowy infrastruktury. Za wywłaszczoną nieruchomość należy się więc stosowne odszkodowanie, a jeżeli cel, na który nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany - zwrot nieruchomości w naturze.

Buble prawne

Tymczasem do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) trafił po nowelizacji dokonanej ustawą z 28 listopada 2003 r. przepis, który stworzył niebezpieczny wyłom w zasadzie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ale niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w sytuacji, kiedy mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli:

• istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot,

• w przypadku braku planu miejscowego istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo

• jeżeli część wywłaszczona przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Przepis ten wprowadził więc ograniczenia w możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości i to nie w sposób potwierdzający zasadę zwrotu części nieruchomości w naturze, ale wprowadzający w istocie dopuszczalność zwrotu niewykorzystanej części wywłaszczonej tylko pod wskazanymi w ustawie warunkami.

Inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadził jeszcze gorszą zasadę. W myśl art. 136 ust. 1-3, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Użytkownicy wieczyści bez ochrony

Ta sama nowelizacja z 2003 r. dodała do art. 136 ustęp 6, w myśl którego wszystkie powyższe zasady nie obowiązują w stosunku do użytkowników wieczystych. Tym samym użytkownik wieczysty nieruchomości został pozbawiony ochrony - mimo że prawo to nie ma charakteru typowego ograniczonego prawa rzeczowego (jak np. użytkowanie czy zastaw), a ze swej natury bliższe jest własności.

Na te postanowienia zwrócił uwagę już w styczniu 2005 r. prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), kierując do Trybunału Konstytucyjnego (TK) wniosek o stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 136 ust. 6 i art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do tego wniosku „przyłączył się” również Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO), wnosząc do TK podobną skargę.

Wyrok Trybunału

TK do wniosków prezesa NSA i RPO odniósł się pozytywnie - wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. K 6/05, opubl. Dz.U. nr 59, poz. 369) uznał obydwa sporne przepisy za niezgodne z ustawą zasadniczą.

Uzasadniając orzeczenie, wskazał, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie została użyta na cel publiczny, który był powodem wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną. Zwrot nie może więc dotyczyć tylko prawa własności. Użytkownik wieczysty również musi mieć takie uprawnienie. Pozbawienie użytkowników prawa do restytucji ich mienia (a użytkowanie wieczyste też jest mieniem, jako prawo majątkowe - zob. art. 44 Kodeksu cywilnego) jest więc nieuzasadnione.

Tak samo nie można pogodzić z konstytucją zróżnicowania uprawnień właścicieli nieruchomości wywłaszczonych, jakie wprowadzono w art. 136 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wolno zawężać zasady zwrotu nieruchomości w naturze tylko do przypadku, gdy wywłaszcza się całą nieruchomość - stwierdził TK. Właściciel części nieruchomości ma przecież te same uprawnienia. Wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w koniecznych przypadkach. Kwestionowany przepis stworzył natomiast sytuację, w której wyjątkowy charakter wywłaszczenia traci znaczenie i to bez wskazania uzasadnionego interesu publicznego.

Michał Culepa