Kto rozstrzyga spory pracownicze w samorządzie

Kwestie sporne, dotyczące np. wypłat odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wśród pracowników samorządowych, rozstrzyga sąd pracy.

Do sądu powszechnego, a nie administracyjnego

Pracownik samorządowy, który był zatrudniony w urzędzie gminy na podstawie wyboru, po rozwiązaniu stosunku pracy w związku z upływem kadencji wystąpił do wójta o wypłatę odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Otrzymał odpowiedź, że zobowiązania wobec niego będą realizowane, ale w miarę możliwości finansowych gminy. Skargi na wójta, kierowane przez byłego pracownika do rady gminy i wojewody, nie zmieniły sytuacji, dopiero wniesienie pozwu do Sądu Rejonowego w Sandomierzu, który wyrokiem z 11 kwietnia 2007 r. zasądził wypłatę należnej kwoty wraz z odsetkami od urzędu gminy, doprowadziło do wypłaty świadczeń (sygn. akt IV P 25/07).

Były pracownik wniósł skargę na bezczynność wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Kielcach. Sąd ten postanowieniem z 1 kwietnia 2009 r. skargę odrzucił, odmawiając jej merytorycznego rozpoznania (sygn. akt II SAB/Ke 12/09).

W uzasadnieniu WSA wskazał, że sądy administracyjne mogą orzekać w sprawach dotyczących skarg na bezczynność organów administracji tylko w następujących przypadkach:

• decyzji administracyjnych,

• postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty,

• postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

• innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

• pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

– art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.

Skarżący zakwestionował bezczynność wójta w sprawie z zakresu stosunku pracy, która podlega rozpatrywaniu nie przez sąd administracyjny, lecz powszechny. Powołał się na art. 14a ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych) stanowiący, że pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, z którym został rozwiązany stosunek pracy w związku z upływem kadencji, przysługuje odprawa w wysokości 3-miesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.

Stosunek prawny łączący skarżącego z wójtem nie ma zatem charakteru administracyjnoprawnego, a wójt w tym zakresie nie wydaje żadnych decyzji, postanowień bądź też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa we wspomnianych przepisach art. 3 § 2 p.p.s.a. – stwierdził WSA.

Właściwość sądów pracy do rozpoznawania sporów ze stosunku pracy pracowników samorządowych uznało też Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym (dalej: SN) w postanowieniu z 4 października 1996 r. (sygn. akt III KKO 1/96).

Sprawa dotyczyła Andrzeja G., będącego pracownikiem urzędu miasta zatrudnionym na podstawie mianowania. Burmistrz wypowiedział mu stosunek pracy w zakresie stanowiska pracy, z czym Andrzej G. nie chciał się zgodzić. Rozpatrzenia jego odwołania odmówiły jednak:

• Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; dalej: k.p.a.),

• Sąd Rejonowy – Sąd Pracy.

Obie instytucje uznały, że są niewłaściwe do rozpoznania sprawy.

Kolegium Kompetencyjne przy SN wskazało, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy (art. 31 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych). Regulacja ta odnosi się do wszystkich zatrudnionych w instytucjach, w których wówczas stosowano wymienioną ustawę, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy.

Obecnie obowiązująca ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w art. 43 ust. 2 zawiera praktycznie identyczny przepis, jak art. 31 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.

Mianowanie a prawo pracy

Mianowanie pracownika samorządowego jest czynnością prawną z zakresu prawa pracy, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. – stwierdził z kolei SN w wyroku z 23 listopada 2004 r. (sygn. akt I PK 35/04).

Barbara K. została zwolniona z pracy w Zarządzie Cmentarzy Komunalnych (dalej: ZCK). Pracodawca uzasadnił zwolnienie faktem, że Barbara K. długo przebywała na zwolnieniu lekarskim (od pół roku) i z tego powodu utraciła prawo do zasiłku chorobowego. Taka przesłanka była dopuszczalna przy rozwiązaniu umowy o pracę, ale nie przy rozwiązaniu stosunku pracy z samorządowym pracownikiem mianowanym. Istniał zaś spór, czy podstawę zatrudnienia Barbary K. stanowiła umowa o pracę, czy też mianowanie. Zwolniona pracownica najpierw była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, potem dyrektor ZCK mianował ją na kierownicze stanowisko. Zarząd Cmentarzy Komunalnych stwierdził jednak po pewnym czasie, że akt mianowania jest wadliwy i był od początku nieważny.

Sąd Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w wyroku z 19 maja 2003 r. i Sąd Okręgowy w Krakowie w wyroku z 18 listopada 2003 r. uznały, że mianowanie jest decyzją administracyjną, która podlega przepisom prawa pracy, ale także przepisom k.p.a, w szczególności w zakresie procedury stwierdzenia nieważności. Skoro sąd powszechny nie ma kompetencji do kontroli decyzji administracyjnych, to nie może badać ważności mianowania, ale jest nim związany. W efekcie Barbara K. została przywrócona do pracy.

Sąd Najwyższy nie zgodził się z takim stanowiskiem. Wskazał, że pracownicy samorządowi, także zatrudnieni na podstawie mianowania, są podmiotami stosunków pracy. Nie zachodzi więc stosunek administracyjnoprawny, ale stosunek pracy na podstawie mianowania w rozumieniu prawa pracy, tak jak to ujmuje art. 76 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (dalej: k.p.). Odniesieniem jest przede wszystkim ustawa o pracownikach samorządowych, a w zakresie nią nieuregulowanym – k.p. i inne przepisy prawa pracy.

Sąd Najwyższy przytoczył wspomniany już przepis art. 31 ust. 2 starej ustawy o pracownikach samorządowych. Przekazując Sądowi Okręgowemu sprawę do ponownego rozpoznania, SN stwierdził, że powinien on rozstrzygnąć spór o zgodność z prawem aktu mianowania.

Jarosław Żarowski

Podstawy prawne:

• Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458)

• Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 53, poz. 433)

• Ustawa z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98, poz. 1070; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 56, poz. 459)

• Ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 170, poz. 1218) – nieobowiązująca

• Ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 99, poz. 825)

• Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 229, poz. 1539)