Kontrowersje wokół decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Projektanci wysoko cenią przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, a inne grupy starają się również uwzględniać interes gospodarczy gminy i jej użytkowników (a także interes społeczny). W praktyce bardzo często właśnie to odmienne akcentowanie problemu doprowadza do wielu sporów w urzędach gminy. Należy jednak dodać, że spory te nie wynikają z czyjejś złej woli. Niewątpliwie dokładne skonfrontowanie argumentów obu grup doprowadzić może do zaproponowania jednolitego stanowiska w tym zakresie.

Decyzje o warunkach zabudowy a plany miejscowe

Z punktu widzenia rozwoju gminy najbardziej efektywnymi instrumentami polityki przestrzennej są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. To one w największym stopniu zapewniają również utrzymanie ładu przestrzennego na danym terenie. Niestety, w obecnej sytuacji instrumenty te nie są stosowane przez gminy w wystarczającym zakresie. Wynika to z różnych powodów – zarówno możliwości finansowych gmin, jak i koncepcji planistycznych przyjętych przez dane ośrodki. Plany miejscowe w tym kontekście bywają postrzegane jako ograniczenie swobody działania gminy.

Dlatego stosowane są środki zamienne, czyli decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: decyzja o warunkach zabudowy).

Jednak nawet gminy, które preferują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, muszą stosować decyzje o warunkach zabudowy. Przygotowanie planu trwa co najmniej rok (a w wielu przypadkach znacznie dłużej) i w tym okresie muszą być stosowane decyzje.

Najwięcej kontrowersji w tym kontekście budzi art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w którym określono warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Szczególny akcent należy położyć na ust. 1 pkt 1 tego artykułu, w którym jako kryterium wydania pozytywnej decyzji podano sytuację, w jakiej co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym kontekście wyjaśnienia wymagają pojęcia „działka sąsiednia” oraz „kontynuacja funkcji zabudowy”.

Bliskie sąsiedztwo

Wykładnia prawa wymaga uwzględniania przede wszystkim orzeczeń najnowszych – mają one prymat nad orzeczeniami starszymi w wypadku zaistnienia sprzeczności.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Olsztynie z 10 listopada 2009 r. (sygn. akt II S.A./Ol 869/09), przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Pojęcie działki sąsiedniej nie może być utożsamiane z pojęciem działki przyległej do działki analizowanej. Chodzi w tym kontekście o działkę położoną w najbliższym sąsiedztwie (wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2009 r., sygn. akt IV S.A./Wa 2102/08). Obowiązująca linia zabudowy nie może też być wyznaczona na podstawie tylko jednej działki sąsiedniej położonej w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Łodzi z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV S.A./Łd 185/09). Przy ocenie ustawowego pojęcia „bliskie sąsiedztwo” należy też uwzględniać potoczne rozumienie pojęcia sąsiedztwa (wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II S.A./Bk 637/09), co niewątpliwie w pewnym zakresie otwiera drogę do szerszego stosowania tego kryterium. Nie można jednakże w takich przypadkach dokonywać nadużyć. W praktyce nadużycia zdarzają się w obu kierunkach:

● projektanci zbyt chętnie ograniczają „zasadę bliskiego sąsiedztwa” – czasem do jednej działki (bez szczególnego uzasadnienia),

● inwestorzy we wnioskach gotowi są żądać porównywania warunków zabudowy na zbyt wielu działkach sąsiednich.

Tymczasem praktyka powinna uwzględniać wskazówki sądów.

Czytaj także: Przebudowa budynku wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy>>

Kontynuacja funkcji zabudowy

Przy okazji dokonywania oceny funkcji zabudowy uwzględnia się – zgodnie z wykładnią systemową ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przede wszystkim interes właściciela. Jednak ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi ochrona ładu przestrzennego, która polega na powstrzymaniu rozwoju zabudowy niedającej pogodzić się z istniejącą (wyrok WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II S.A./Kr 1562/09). Dopuszcza się jednak odstępstwa od zasady bezwzględnej kontynuacji funkcji zabudowy (wyrok NSA z 21 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1193/08).

Na podstawie orzecznictwa można wskazać ogólną tendencję, jak pojęcie „kontynuacja funkcji” powinno być rozumiane. I tak:

● budowa garażu (zespołu garaży) stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkaniowego (wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II S.A./Bk 452/09),

● nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, że może to pogorszyć optymalne warunki mieszkaniowe osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1032/08),

● kontynuacja funkcji nie może być rozumiana jako konieczność powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z istniejącymi (wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII S.A./Wa 7/09),

● analiza urbanistyczna, na której opiera się decyzja o warunkach zabudowy, nie może tej decyzji zastępować – stanowi dla niej jedynie podstawę (wyrok NSA z 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 874/08).

Podobnie, jak w przypadku pojęcia „bliskie sąsiedztwo” można zauważyć tendencje projektantów i inwestorów do skrajnej interpretacji pojęcia „kontynuacja funkcji”.

Decyzje o warunkach zabudowy w opinii projektantów

Projektanci włączeni w procedurę związaną z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym mają na uwadze przede wszystkim urbanistyczno-architektoniczne wymogi związane z ładem przestrzennym. Wyrażają w ten sposób dbałość o estetykę otoczenia, stojąc na stanowisku, że niekontrolowany rozwój zabudowy doprowadzi w przyszłości do wielu poważnych problemów.

Jak wskazuje Adam Kowalewski, decyzje o warunkach zabudowy są specyficznym rozwiązaniem w skali europejskiej. Pomyślane jako element uzupełniający dla planów miejscowych faktycznie przejęły ich rolę. Bardzo często wydawane są poza granicami terenów wskazanych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako tereny inwestycyjne. Procedura przygotowywania decyzji jest ponadto korupcjogenna (A. Kowalewski, Gospodarka przestrzenna w Polsce, Problemy rozwoju miast nr 4/2009, Instytut Rozwoju Miast, Kraków, s. 8–9).

Wśród architektów popularne jest stanowisko, zgodnie z którym negatywne skutki decyzji o warunkach zabudowy widoczne będą dopiero po kilkunastu latach, kiedy problem będzie trudny do rozwiązania.

Czytaj także: Planowanie przestrzenne to przywilej, a nie przykry obowiązek>>

Potrzebne rozwiązanie kompromisowe

Przy obowiązującym stanie prawnym należy szukać rozwiązań kompromisowych. Pracownicy urzędów gmin zajmujący się gospodarką przestrzenną powinni być przeczuleni na punkcie problemów związanych z wymogami architektoniczno-urbanistycznymi. Niemniej jednak powinni pamiętać również o tym, że ustawowa definicja ładu przestrzennego uwzględnia nie tylko te czynniki, ale również inne, np. społeczno-gospodarcze. Należy w imię poszanowania interesów właścicieli działek (które również mają doniosłe znaczenie prawne) wystrzegać się rozwiązań skrajnie niekorzystnych dla inwestorów.

Projektanci natomiast powinni pamiętać o tym, że ich rola w procesie przygotowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się do roli wykonawców, którzy mogą pewne rozwiązania sugerować, ale którzy nie podejmują merytorycznych rozstrzygnięć (i tym bardziej nie mogą blokować pewnych procesów).

Dopiero wola wszystkich podmiotów uczestniczących w procedurze uzyskania kompromisu w sprawie może zablokować spory na temat decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawa prawna

•  Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 747)