Spółki Skarbu Państwa - audyt NIK

Reforma nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa wymaga dalszych zmian. Prawie 100 firm nie miało perspektyw dalszego działania z powodu złej kondycji finansowej. Sytuacji spółek nie zmieniło przekazanie w nadzór nowym ministrom, gdyż w żadnym z resortów nie zainicjowano w kontrolowanym okresie nowych programów naprawczych wobec nadzorowanych przedsiębiorstw.

1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy likwidujące Ministerstwo Skarbu Państwa.  Rolę koordynatora polityki właścicielskiej przejął prezes Rady Ministrów, który nadzór nad poszczególnymi spółkami przekazał właściwym ministrom, agencjom rządowym i pełnomocnikowi rządu. Zmiana modelu sprawowania nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, miała w założeniu doprowadzić do poprawy efektywności ich działania i ujednolicenia zasad nadzoru.

Na koniec I półrocza 2017 r. Skarb Państwa posiadał w 488 spółkach akcje/udziały o wartości nominalnej ok. 70 mld złotych.

Wcześniejsze kontrole NIK nadzoru właścicielskiego wykazywały, że nierzetelnie nadzorowano spółki, m.in. nie opracowano polityki właścicielskiej, często wymieniano członków rad nadzorczych i zarządy spółek co nie sprzyjało dobremu zarządzaniu, utrzymywano rozbudowane, lecz mało skuteczne struktury. W trakcie tej kontroli sprawdzono 15 spółek z udziałem Skarbu Państwa, dwa ministerstwa oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Reforma nie doprowadziła do pełnego ujednolicenia nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, ponieważ ustawa nie dotyczy ok. 60 spółek z udziałem Skarbu Państwa, nad którymi nadzór jest sprawowany na podstawie przepisów szczególnych (wykaz spółek nadzorowanych na zasadach określonych w przepisach szczególnych). Pełnego ujednolicenia nie przewidywała także przyjęta 19 października 2017 r. przez Stały Komitet Rady Ministrów projektowana zmiana ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym (u.z.m.p.), która następnie została wycofana z prac rządowych (3 stycznia 2018 r.). Proces alokacji spółek do ministerstw nadzorujących przeciągnął się do końca 2017 roku.

Dopiero po trzech kwartałach od wejścia w życie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, Prezes Rady Ministrów zatwierdził zasady wykonywania praw z akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa oraz nadzoru właścicielskiego, jak również dobrych praktyk w zakresie stosowania ustawy. Zdaniem NIK, brak opracowanych zasad nadzoru właścicielskiego, następnie  przyjętych i przekazanych do stosowania przez podmioty nadzorujące spółki z udziałem Skarbu Państwa, sprzyjał powstaniu ryzyka, że wykonywanie praw z akcji lub udziałów należnych Skarbowi Państwa będzie wykonywane w różny sposób. W praktyce ministrowie posiłkowali się dotychczasowymi zasadami opracowanymi w zlikwidowanym MSP lub stosowali własne zasady nadzoru właścicielskiego (Minister Energii).

Mimo braku nowej, sformalizowanej polityki dywidendowej przy decyzjach o sposobie przeznaczenia zysków spółek oraz ewentualnej wypłacie dywidend uwzględniana była sytuacja i potrzeby spółek. Skarb Państwa otrzymał w 2017 r. dywidendę z 35 spółek będących w nadzorze ministerstw i KPRM (z 15 skontrolowanych przez NIK spółek dywidendę wypłacało tylko pięć, a dwie przeznaczyły cały zysk na cele ustawowe).

Z ustaleń kontroli wynika, że po likwidacji Ministerstwa Skarbu Państwa, w resortach, które przejęły nadzór nad spółkami, do połowy 2017 r. nie powstały żadne nowe inicjatywy restrukturyzacyjne, konsolidacyjne, holdingowe lub inne, zmierzające do realizacji wspólnych przedsięwzięć, efektywniej wykorzystujących posiadane zasoby (było to celem ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym). Wśród 432 spółek wymienionych w rozporządzeniu (na podstawie którego dokonano pierwotnego rozdziału nadzoru nad spółkami pomiędzy ministrów) aż 91 spółek znajdowało się w stanie w upadłości lub likwidacji (5 z 15 spółek w których NIK przeprowadziła kontrolę wymagało działań naprawczych). Sytuacji tej nie zmieniło przekazanie spółek w nadzór nowym ministrom. Przy czym nadzorujący nie mieli wiedzy o przyczynach wszczęcia likwidacji niektórych spółek i perspektywach ich zakończenia.

Do połowy 2017 r. w żadnym z resortów nie zainicjowano nowych programów naprawczych wobec nadzorowanych spółek. W Ministerstwie Rozwoju kontynuowano działania zmierzające do uchylenia likwidacji 10 spółek, rozpoczęte jeszcze przez Ministra Skarbu Państwa, z kolei w spółce CORA-TEX wstrzymano realizację programu naprawczego ze względu na zainicjowaną przez MSP konsolidację z inną spółką, która też nie została zrealizowana po przejęciu nadzoru przez Ministra Obrony Narodowej.

Po likwidacji Ministerstwa Skarbu Państwa zamknięto dostęp do jego zasobów archiwalnych (z końcem marca 2017 r.). O zakresie dokumentacji spółek, przekazywanej przez likwidowane Ministerstwo Skarbu Państwa ministerstwom przejmującym nadzór, decydowali w istocie pracownicy byłego MSP. Kontrola wykazała, że nie przejęto z byłego MSP dokumentów zawierających koncepcje, analizy i programy wobec spółek, grup kapitałowych lub branż. W archiwum byłego MSP znajduje się ok. pół miliona teczek(jednostek archiwalnych) stanowiących ok. 9 tys. metrów bieżących dokumentów, z których ok. 2 tys. metrów bieżących dokumentów (z okresu od ok. końca 2015 r.) nie zostało zewidencjonowanych i wprowadzonych do bazy danych archiwum. Do zakończenia czynności kontrolnych (koniec września 2017) nie podjęto decyzji, dokąd zostaną przekazane zgromadzone dokumenty, co może utrudnić właściwe sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Zdaniem NIK nawet po wyznaczeniu nowego dysponenta nie będzie możliwy szybki dostęp do tej dokumentacji. 

Przejściowo utrudniony był dostęp do elektronicznej bazy danych dotyczących spółek z udziałem SP, co spowodowane było przejęciem tej bazy z MSP przez KPRM i podpisywaniem nowych porozumień zapewniających dostęp do bazy podmiotom i osobom spoza KPRM.

Terminowo przeprowadzano Walne Zgromadzenia i Zgromadzenia Wspólników, na których dokonywano ocen rad nadzorczych i zarządów spółek. Przestrzegano obowiązku uzyskiwania opinii Rady ds. spółek Skarbu Państwa w stosunku do kandydatów na członków organów nadzorczych. Z ustaleń kontroli wynika, żew trakcie naborów do rad nadzorczych i zarządów oraz wyznaczania im wynagrodzeń przestrzegano obowiązujących zasad. NIK zwraca jednak uwagę, że działania niektórych rad nadzorczych podczas postępowań wyłaniających członków zarządów były nieprzejrzyste. Chodzi o brak uzasadnienia niektórych decyzji o zmianie członka zarządu lub o zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego bez wyłonienia kandydata. Przy czym Izba nie kwestionuje odwoływania członków zarządu przed upływem kadencji, w przypadkach kiedy ich działania były oceniane negatywnie.

Zobacz: Spółka komunalna

Kontrolerzy nie stwierdzili formalnych nieprawidłowości w obsadzaniu rad nadzorczych i zarządów spółek, ale kontrola wykazała dużą częstotliwość zmian w obsadach tych organów. W ocenie NIK nie sprzyja to ciągłości zarządzania. Przykładowo od momentu przejęcia nadzoru przez Ministra Energii do dnia 30 czerwca 2017 r. zmiany objęły 52 dotychczasowych członków Rad Nadzorczych (wynikały z wygaśnięcia mandatu na skutek upływu kadencji - 25 osób, rezygnacji członków RN - 15 osób, odwołania członka RN - 12 osób).

Wynagrodzenia zarządów spółek nie przekraczały obowiązujących limitów.  Liczebność i wynagrodzenia członków zarządów skontrolowanych spółek były adekwatne do zakresu i zasięgu działania spółek oraz ich znaczenia w gospodarce oraz osiąganych wyników ekonomicznych. W większości spółek wprowadzono nowe zasady wynagradzania zarządów w zależności od wielkości zatrudnienia i obrotów spółki, z uwzględnieniem realizacji wyznaczonych celów zarządczych. Kontrolerzy NIK za nieprawidłowość uznali wypłacenie członkom zarządu w Lubelskim Rynku Hurtowym w Elizówce ekwiwalentu - 106 tys. zł - za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, co było niezgodne z Kodeksem Pracy.

W latach 2014-2016 najniższe miesięczne wynagrodzenie członka zarządu w skontrolowanych spółkach wyniosło ok. 14 tys. zł, a najwyższe: 186 tys. zł w 2014 r. (PGNiG), 158 tys. zł w 2015 r. (Węglokoks) oraz ok. 105 tys. zł w 2016 r. (Węglokoks). Regułą było, że spółka w słabszej kondycji miała słabiej opłacany menedżment). W tym okresie obniżono wynagrodzenia członków zarządów w spółkach PGNiG oraz Węglokoks, co świadczy o wykorzystaniu przez rady nadzorcze tych spółek istniejących rezerw w tym zakresie. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie członka Rady Nadzorczej w 15 skontrolowanych spółkach wyniosło ok. 3,4 tys. zł w 2014 i 2015 r. i wzrosło do ok. 4,2 tys. zł w 2016 roku. Co ciekawe w 1/4 skontrolowanych spółek pracownicy otrzymywali wynagrodzenie poniżej średniej krajowej.

Sytuacja ekonomiczna skontrolowanych spółek była różna. W trzech spółkach wartość sprzedaży wzrastała corocznie (Polskie Radio Rzeszów, Totalizator Sportowy, Polskie Tatry). W pięciu spółkach wartość sprzedaży systematycznie spadała (Hotele Olsztyn, PGNiG, Regionalny Fundusz Gospodarczy, Węglokoks, Lubelski Rynek Hurtowy w Elizówce). W dwóch spółkach wartość sprzedaży w 2016 r. była wyższa niż w roku 2014, po przejściowym spadku w roku 2015 (Silesia, Warszawski Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy w Broniszach). Jedna spółka (Stomil) zanotowała spadek sprzedaży w roku 2016 w porównaniu z rokiem 2014 po przejściowym wzroście w 2015 roku. 1/3 skontrolowanych spółek wymagała działań naprawczych (Cora-Tex, Polskie Radio Rzeszów, Hotele Olsztyn, Polskie Tatry, Regionalny Fundusz Gospodarczy).

NIK zwraca uwagę, że reforma sfery wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa nie rozwiązała także problemu posiadania przez Skarb Państwa tzw. udziałów resztówkowych czyli takich, które nie zapewniają żadnego wpływu na decyzje organów spółek. Dla przykładu Ministerstwo Rozwoju (do dnia 15 września 2017 r.) przeprowadziło łącznie 16 transakcji dotyczących zbycia pakietów mniejszościowych (jedna), resztówkowych (osiem) i pracowniczych (siedem), prowadzących do całkowitego wyjścia SP ze struktury właścicielskiej. W dokumentacji spółek przejętej z byłego MSP nie było analiz, które pozwoliłyby na określenie powodów, dla których dany pakiet akcji/udziałów nadal znajduje się w gestii Skarbu Państwa.