Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego coraz bliżej

Dnia 1 czerwca 2017 r. ma wejść w życie ustawa O zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Projekt zmian w k.p.a. jest wielopłaszczyznowy i obejmuje szeroki zakres tematyczny. Nowelizacje skupiają się wokół trzech głównych zadań, których realizacji w znacznej mierze wspomniany projekt jest przeznaczony:

- zmiany wizerunku administracji w oczach obywateli wraz z ukształtowaniem odpowiednich postaw w ramach administracji;

- usprawnienie i przyspieszenie procedur administracyjnych;

- uregulowanie kwestii kar administracyjnych.

Zakłada się wprowadzenie wielu nowych instytucji prawnych, jak również precyzowanie i regulowanie tych istniejących obecnie. Projekt wpisuje się również w kontekst realizowanego obecnie programu 100 zmian dla firm – Pakiet ułatwień dla przedsiębiorców.

Zobacz również: Pracownicy

Mniejszy formalizm i koncepcja partnerskiego podejścia

Decyzje i procedury administracyjne nie cieszą się dużym zaufaniem wśród obywateli. Między innymi z tego względu wynika duży stopień zaskarżalności aktów administracyjnych. Jednym z elementów projektu, dążącego zgodnie ze stanowiskiem ustawodawcy do zmniejszenia formalizmu i władczości postępowania, jest koncepcja partnerskiego podejścia organów administracji. Sprawy mają być rozstrzygane na zasadach koncyliacji i współpracy. Zagadnienie to obejmuje ustanowienie takich rozwiązań, jak wskazanie przez organ brakujących przesłanek potrzebnych do uzyskania oczekiwanej przez wnioskodawcę decyzji czy ustanowienie instytucji mediacji.

Wskazanie niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony

Zgodnie z projektowanym art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej będzie zobowiązany do wskazania stronie niezbędnych przesłanek, których spełnienie od niej zależy. Stanie się tak, gdy wspomniane przesłanki nie zostały spełnione lub wykazane przez stronę na dzień wysłania do niej informacji, a ich niespełnienie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Instytucja ta ma służyć wyeliminowaniu jak największej liczby odwołań oraz skarg do sądów administracyjnych, jak również zapobiegać ponownemu wszczynaniu postępowań. Zgodnie z założeniami, uzasadnione będzie nieznaczne wydłużenie czasu trwania pojedynczego postępowania na konkretnym etapie, ze względu na wezwanie strony do spełnienia „brakujących” przesłanek. Równocześnie jednak doprowadzi to, w wielu przypadkach, do skrócenia okresu przeznaczonego na postępowanie w całości, czyli okresu rozumianego jako czas ”potrzebny na załatwienie sprawy”. Wynika to z planowanego w konsekwencji zmniejszenia ilości spraw podlegających dalszemu postępowaniu odwoławczemu.

Mediacja w postępowaniu administracyjnym

Projekt zakłada wprowadzenie nowej instytucji w ramach postępowania administracyjnego - mediacji. Zgodnie z założeniami, byłaby możliwa już na etapie postępowania administracyjnego, jako jeden z czynników wpływających na zmianę kultury administrowania na bardziej przyjazny. Obecnie jej przeprowadzenie jest możliwe dopiero przed sądem administracyjnym.

Mediacja będzie dopuszczalna między stronami postępowania a organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, jak również między stronami postępowania. Rozwiązanie to znajdzie zastosowania w sprawach:

• w których występuje wielość stron;
• w których może być zawarta ugoda;
• gdy organ ma zamiar wydać decyzję na niekorzyść adresata i może się spodziewać odwołania (organ będzie wówczas stroną mediacji);
• w przypadkach w których wniesiony został środek odwoławczy od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji.

Założenia te są podobne do przygotowywanych rozwiązań z zakresu mediacji podatkowej, których wprowadzenie w życie jest planowane zgodnie z projektem „Kierunkowe założenia nowej ordynacji podatkowej”.

Jedną z najważniejszych zasad wprowadzanych w życie wraz z nowymi uregulowaniami kodeksowymi, jest „in dubio pro libertata”. Formułuje ona nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Wspomniane wątpliwości dotyczą sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dowodów pozostaną, niedające się usunąć, niejasności dotyczące stanu faktycznego.

Zobacz również: Ustrój i jednostki

Usprawnienie i przyspieszenie procedur

Innym istotnym problemem jest długi czas rozpoznawania spraw administracyjnych i oczekiwania zainteresowanych stron na ostateczną decyzję. Obecne uregulowania, takie jak konieczność zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, czynią okres potrzebny do finalnego załatwienia sprawy bardzo długim. Zbyt często mają również miejsce decyzje kasatoryjne, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez organy odwoławcze i ponownym przekazaniu sprawy do rozpatrzenia w pierwszej instancji. Ostatecznie również sądy administracyjne rozpatrują trafiające do nich sprawy przez stosunkowo długi okres czasu.

Nowelizacja wprowadza pewne uregulowania mające na celu polepszenie tego stanu, przede wszystkim Szczególny tryb postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym:

• podstawą do jego zastosowania w danej kategorii spraw będzie przepis prawa materialnego;
• maksymalny termin na załatwienie sprawy to 30 dni;
• wyłączenie możliwość wypowiedzenia się przez stronę co do przeprowadzonych dowodów (art. 163d § 2 k.p.a.);
• w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego na urzędowym formularzu niedopuszczalne będzie zgłaszanie w toku postępowania nowych żądań przez stronę;
• uzasadnienie decyzji wydanej będzie zawierało jedynie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przytoczenie przepisów będących podstawą prawną decyzji.

Ponadto, w zakresie usprawniania  innych działań, zastosowane zostaną m.in.:

• Instytucji posiedzenia w trybie współdziałania - której celem jest usprawnienie postępowań, w których organ prowadzący postępowanie wydaje rozstrzygnięcie po uzyskaniu opinii innego organu;
• Instytucji milczącego załatwienia sprawy – jeżeli tak wskazuje przepis prawa materialnego - po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy uznaje się za jej załatwienie w sposób uwzględniający w całości żądanie strony;
• Upowszechnienie instytucji ugody administracyjnej, obejmującej szerszy zakres niż obecnie. Z propozycją jej zawarcia będzie mógł wystąpić również organ.

Inne, istniejące obecnie pojęcia jak np. bezczynności organu i przewlekłości postępowania, zostaną dokładniej zdefiniowane.

Adekwatności kar administracyjnych

W systemie prawa brak jest definicji legalnej dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej. Pojęcie to w prawie administracyjnym jest powszechnie używane przez doktrynę i orzecznictwo sądowe. Obecnie sankcje administracyjne przybierają, w wielu przypadkach, bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne.

W swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka, wskazując na odpowiednie zapisy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podkreślił, że standardy ochrony praw człowieka we wszelkich postępowaniach sanacyjnych powinny odpowiadać gwarancjom zawartym we wspomnianej Konwencji. Każde Postępowanie, także przed organami administracji, które może być zakończone nałożeniem kary przedmiotowej, powinno spełniać wszystkie standardy procesowe przewidziane dla postępowań, w których rozstrzygane są przesłanki odpowiedzialności. W związku z powyższym, do k.p.a. zostanie dodany oddzielny dział którego przepisy będą określały ogólne zasady nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, jak również udzielania ulg w jej wykonaniu.

Przepisy art. 189a § 2 k.p.a. określać mają następujące aspekty regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych:

- przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej;

- odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia;

- odsetki od kary zaległej;

- terminy przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w jej wykonywaniu.

Aspekt europejski - europejska współpraca administracyjna

Traktatu o Unii Europejskiej (art. 4 ust. 3) wskazuje na obowiązek współdziałania organów administracji publicznej państw członkowskich. Regulacja kodeksowa (art. 260a–260f k.p.a.) będzie mieć charakter subsydiarny wobec prawa unijnego. Zgodnie z nią organy administracji publicznej będą obowiązane do udzielania niezbędnej pomocy, zarówno w relacji horyzontalnej, jak również w ramach współpracy wertykalnej. Z reguły udzielenie pomocy będzie wiązać się z przekazywaniem danych dotyczących stron postępowania lub innych osób. Współpraca nie będzie natomiast dotyczyła wszelkich działań organów administracji, lecz tylko czynności prowadzonych w konkretnym postępowaniu.