Prawo samorządowe wymaga zmian

Ostatnio wiele się mówi o wprowadzeniu dwukadencyjności dla samorządowców. Co pani sądzi o tym pomyśle?

Każda zmiana może być uzasadniona, jeśli jest wynikiem rozwoju społecznego, sumą dotychczasowych doświadczeń i głębokiego dyskursu publicznego. Dwukadencyjność ma swoje zalety i wady. Do zalet zaliczyć należy wymianę elit rządzących, świeże, nowe spojrzenie na zarządzanie gminą, powiatem czy województwem, traktowanie pracy w samorządzie jako służby publicznej, która jest wyróżnieniem przyznanym na określony czas. Wydaje się jednak, że wady przewyższają zalety. Nie należy zapominać o etymologii pojęcia „samorząd” – jak sama nazwa wskazuje, to mieszkańcy powinni i mają prawo decydować o tym, czy, kogo i na jak długo chcą wybierać na stanowisko wójta, burmistrza czy prezydenta. Ograniczenie do dwukadencyjności jest formą ograniczenia demokracji i praw wyborczych. Włodarze, którzy wiedzą, że ich kadencja nieodwracalnie zmierza ku końcowi, mogą mieć również pokusę „załatwienia” na odejście spraw, które będą leżeć w ich interesie, interesie ich rodzin, znajomych, wreszcie grup interesów, a nie w interesie wspólnoty lokalnej.

Rozumiem, że wprowadzenie takiej zasady z mocą wsteczną dla samorządowców, którzy mają już za sobą dwie kadencje, tym bardziej nie znajdzie uznania w pani oczach?

Prawo nie działa wstecz, więc ten pomysł należy uznać za nietrafiony i szkodliwy.

Kukiz’15 chce zlikwidować w samorządach stanowiska asystentów i doradców. Czy gabinety są potrzebne włodarzom?

Stanowiska asystentów i doradców pojawiły się w jednostkach samorządu terytorialnego wraz z 2008 r., czyli nową ustawą o pracownikach samorządowych. Powstały na wzór gabinetów politycznych, funkcjonujących w administracji rządowej od 1994 r. I pewnie wydawało się ówczesnym rządzącym, że takie samo rozwiązanie będzie odpowiednie dla JST. Tymczasem problemem w JST nie są stanowiska asystentów i doradców, bo można przyjąć, że wsparcie polityczne jest potrzebne organom wykonawczym. Problemem jest brak systemowych rozwiązań w tym zakresie. Takiego więc wyławiania jakiegoś problemu z prawa urzędniczego nie uważam za dobre rozwiązanie. Powtarzam, potrzebne jest rozwiązanie systemowe.

Czyli co konkretnie?

Całe prawo urzędnicze jest do zmiany i ujednolicenia. Zasady konkursowe dla urzędników trzeba uszczelnić i wprowadzić na każdym szczeblu. Obecnie przecież nie ma naborów otwartych w tych instytucjach, do których stosuje się przepisy ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. System wynagradzania powinien być bardziej motywacyjny. Zasady oceniania pracowników budżetówki też należy uprościć i wprowadzić przejrzyste kryteria. Trzeba zadbać o karierę każdego urzędnika. Obecnie na co nie spojrzymy, wymaga zmian.

Zatrudnianie zwykłych pracowników samorządów również pozostawia wiele do życzenia. Procedury konkursowe są często pomijane lub łamane. Wskazywała na to np. Najwyższa Izba Kontroli. Czy jest sposób, by zapobiec takim nadużyciom?

Zastanówmy się, jak modelowo powinno wyglądać zatrudnianie w administracji – czy to samorządowej, czy rządowej. Modelowo to znaczy, że wyłaniani są najlepsi, legitymujący się wiedzą, umiejętnościami i doświadczeniem odpowiednim do stanowiska. Czyli zgodnie z zasadą równych szans, równego dostępu i zasadą konkurencyjności. Niestety, w Polsce nie udało się osiągnąć takiego stanu rzeczy.

Zobacz serwis: Zadania

Pracownicy samorządowi narzekają też, że nie są w stanie awansować i pracują na jednym stanowisku przez 20 lub więcej lat. Co w tym zakresie powinno się zmienić?

Cały model prawa urzędniczego. Gdyby w JST działała służba cywilna, a pracodawca dbał o ścieżkę kariery pracownika samorządowego, to nie dochodziłoby do takich sytuacji.

A co należy zrobić z trzynastkami? W najbliższych dniach znów popłyną na nie miliardy złotych. Po co wciąż zachowany jest ten niemotywujący składnik wynagrodzenia?

Nie jestem zwolennikiem likwidacji dodatkowego wynagrodzenia. Proszę pamiętać, że płace w administracji rządowej czy samorządowej są niższe od płac w sektorze prywatnym. Czy to ma oznaczać, że o pracę w administracji mają się ubiegać jedynie osoby, które nie mogą jej znaleźć w sektorze prywatnym? Dodatkowe wynagrodzenie jest jednym z ważnych czynników powodujących przyciąganie dobrze przygotowanej kadry do pracy w sektorze publicznym.

W pani badaniach pracownicy samorządowi deklarowali, że chcieliby działać na wzór korpusu służby cywilnej. Czy to dla nich dobry wzorzec?

Tak, nie ma lepszego. Ostatnio na Uniwersytecie Warszawskim organizowaliśmy wraz z krakowskim Uniwersytetem Ekonomicznym międzynarodowe sympozjum poświęcone dwudziestu latom istnienia służby cywilnej w Polsce. Przyjechali do nas badacze administracji z USA i Europy, a ich konkluzja była zaskakująca. Okazało się, że pomimo wielkich reform, jakie przeszła służba cywilna od lat 90. XX wieku w wielu państwach, pomimo wprowadzenia urynkowienia, partycypacji czy deregulacji, niewiele się zmieniło i administracja funkcjonuje tak, jak funkcjonowała. Czyli stare, dobre fundamenty, na których opiera się służba cywilna, takie jak neutralność polityczna, bezstronność, misja służby publicznej czy profesjonalizm, przetrwały i okazały się potrzebne dla prawidłowego funkcjonowania państwa.

W służbie cywilnej od roku nie ma konkursów na stanowiska dyrektorskie. Pojawiają się propozycje, aby ten wzorzec przenieść na grunt samorządowy. Popiera pani takie rozwiązanie?

Jestem jego przeciwnikiem. Rozumiem, że można dyskutować o tym, które stanowiska w administracji mają charakter polityczny, a które nie. I nawet jeżeli w praktyce rządzący przyjęli założenie, że stanowiska kierownicze mają charakter polityczny, to nie wyklucza to poglądu, iż powinny znaleźć się na nich osoby posiadające wiedzę, umiejętności i wykształcenie. A o tym ostatecznie rozstrzyga konkurs.

Czy powinien powstać kodeks urzędniczy lub ustawa o służbie publicznej?

Prawo urzędnicze w Polsce wymaga niewątpliwie uporządkowania, ale powinno to się odbyć z dala od bieżącej walki politycznej. Projekt służby publicznej wymaga kohabitacji wszystkich poważnych graczy sceny politycznej, gdyż dotyczy podstaw prawidłowego funkcjonowania państwa. Jeżeli nie jest to możliwe, to przynajmniej można by było pokusić się o jeden dla całej administracji kodeks etyczny. Takie rozwiązanie postulowali przedstawiciele badanych przez mój zespół jednostek samorządowych. ⒸⓅ

Jolanta Itrich-Drabarek, dyrektor Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego, były członek rady Służby Cywilnej

Rozmawiał Artur Radwan