Koszt pracy pracownika dodatkowym kosztem udostępnienia informacji publicznej?

Koszt pracy pracownika dodatkowym kosztem udostępnienia informacji publicznej?

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1363/17) oddalił skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej także: PINB] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.12.2016 r., (sygn. akt II SA/Wa 942/16) w sprawie ze skargi na akt PINB w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym.

Dnia 2 marca 2016 r. do PINB wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych) z każdego oddziału za okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach posiadanych kompetencji. W rezultacie zapoznania sią przez organ ze złożonym wnioskiem doszedł on do przekonania, że udostępnienie informacji we wskazanym zakresie spowoduje po jego stronie dodatkowe koszty, wynikające z konieczności wykonania kserokopii decyzji i postanowień, dokonania ich anonimizacji i ponownego skopiowania już zanonimizowanych rejestrów. W ocenie PINB przy tak dużym zakresie żądanej informacji, wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, po godzinach pracy.

Dodatkowy, a przy tym wysoki koszt udostępnienia informacji wymaga dokładnych wyliczeń

Działając w oparciu o art. 15 udip, PINB ustalił koszt związany z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 6.472,36 zł, zobowiązując wnioskodawcę do zapłaty i poinformowania organu o fakcie jej dokonania. Z pismem informującym o konieczności zapłaty wskazanej kwoty nie zgodził się wnioskodawca, składając na wydany w tym zakresie akt, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskodawca zarzucił w skardze, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników urzędu. Zdaniem Skarżącego, PINB nie dokonał dokładnego wyliczenia, z czego wskazane przez ten organ bardzo wysokie koszty wynikają, a jedynie wskazał, że udostępnienie informacji będzie się wiązało z wykonaniem kserokopii, anonimizacją oraz z ponownym skopiowaniem dokumentów. W ocenie skarżącego wnioskodawcy, zakres tych czynności nie uzasadnia stanowiska, że są one na tyle czasochłonne, aby musiały być wykonywane po godzinach pracy; nie wiadomo nawet, ile wnioskowanych aktów znajduje się w posiadaniu organu.

Skarżący podkreślił także, że wskazana przez PINB opłata w całości wynika z wliczenia do jej kosztów wynagrodzenia pracowników mających przygotować odpowiedź na wniosek. Nie wyjaśniono dlaczego akurat taka, a nie inna, kwota konieczna jest do opłacenia ich pracy. Pogląd o zaliczeniu do dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej, kosztów pracy pracownika sporządzającego po godzinach pracy odpowiedź na wniosek, jest poglądem odosobnionym i nie znajdującym szerszego poparcia w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., iż ze względu na szeroki zakres informacji żądanych przez wnioskodawcę w różnych wnioskach, ich udostępnianie stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla Inspektoratu.

Organ wskazał, że każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymusza takie działania organizacyjne oraz angażuje środki osobowe, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

Nie można uzależniać udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty

W rezultacie rozpoznania złożonej skargi, WSA w Warszawie uchylił akt nakładający na Skarżącego opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Sąd ten wskazał m.in., że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy ( wniosku) bez rozpoznania. W ocenie Sądu, wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnienie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych, rzeczywistych kosztów, a nie kosztów hipotetycznych, szacunkowych, dopiero przewidywanych. Oceniając przedmiotową sprawę, WSA w Warszawie stwierdził, że analiza akt nie wskazuje, aby koszty przygotowania żądanej przez skarżącego informacji były rzeczywiste. Do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji wniosku. Ponadto, z istniejącego kosztorysu nie wynika, ile kart o określonym formacie zostanie udostępnionych i dlaczego wymaga to zaangażowania 12 osób w 3 Oddziałach Terenowych przez 7 godzin pracy, 4 osób w 1 Oddziale Terenowym przez 6 godzin pracy i 1 osoby w Oddziale Egzekucji przez 2 godziny pracy. Z oświadczenia Skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że otrzymał on 39 kart formatu A3 i 16 kart formatu A4. To poddaje w ocenie sądu w wątpliwość potrzebę zaangażowania łącznie aż 17 pracowników w określonym wymiarze pracy. Ustalona przez PINB opłata nie jest, w ocenie WSA, kwotą rzeczywistą odnoszącą się do realizacji wniosku, lecz kwotą zawyżoną, niemającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji.

Organ nie podzielił stanowiska prezentowanego przez WSA w Warszawie i w konsekwencji złożył skargą kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wskazał m.in., iż wymóg przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów nie wynika z treści art. 15 udip, wobec czego zarzut Sądu nie znajduje uzasadnienia. Brak jest w ocenie PINB podstaw do przyjęcia założenia, że na żądanie wnioskodawcy organ nie przedstawiłby mu dokładnego wykazu kosztów. Tymczasem wnioskodawca o takie zestawienie w ogóle nie wystąpił. Skarżący kasacyjnie organ nie podzielił także stanowiska Sądu, iż na etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, aby zasadnie żądać zwrotu kosztów, organ musi dokładnie wykazać koszt poniesiony, a nie przewidywany, czy szacunkowy.

„Wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie może służyć innym celom niż sfinansowanie sposobu jej udostępnienia”

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przewidziany w art. 15 udip wyjątek od zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 udip (kopiowanie, wydruk, przesłanie informacji albo przeniesienie jej na powszechnie stosowany nośnik informacji). Drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

NSA podniósł, iż dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej. Nie należy jednak utożsamiać tego pojęcia z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników np. koniecznością wykonania dodatkowej pracy. W ocenie NSA, wprawdzie Skarżący trafnie zauważył, że art. 15 udip, nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów związanych z udostępnieniem informacji, nie zmienia to jednak faktu, że z dołączonego do akt administracyjnych kosztorysu nie wynika, że wszystkie wymienione tam koszty były rzeczywiście niezbędne dla celu przygotowania zanonimizowanych kopii, w szczególności w odniesieniu do czasu poświęconego na wykonanie tego zadania przez pracowników organu oraz liczby osób zajmujących się realizacją wniosku.

Instytucja informacji publicznej o charakterze przetworzonym środkiem zaradczym na „dokuczliwe” wnioski

W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że opłata określona w art. 15 udip musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia i nie może mieć charakteru zaporowego, gdyż skutkowałoby to faktycznym pozbawieniem strony prawa do uzyskania informacji o działalności organów publicznych. Dostrzegając jednocześnie sygnalizowany przez PINB problem składania przez wnioskodawcę licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej w szerokim zakresie, zakłócających normalny tok funkcjonowania organu, NSA wskazał, iż tego rodzaju sytuacje należałoby rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów regulujących zasady udostępniania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Wyrok jest ostateczny i prawomocny.

[1] T.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330;

Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu,

specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl