Udział strony w postępowaniu po zakończeniu etapu wyjaśniającego

Na etapie postępowania administracyjnego przypadającego pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem rozstrzygnięcia następuje zestawienie ustalonego – w postępowaniu wyjaśniającym – stanu faktycznego z normami prawa. Zanim dojdzie do takiego zestawienia, organ prowadzący postępowanie, np. urząd gminy, powinien umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie w odpowiednim czasie stosownych oświadczeń lub zastrzeżeń dotyczących zarówno zakończonego już postępowania dowodowego, jak i całej problematyki mającej być przedmiotem rozstrzygnięcia organu. Do czego zobowiązuje art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Udostępnienie akt

Organ prowadzący postępowanie w zawiadomieniu skierowanym do stron postępowania (patrz: Z orzecznictwa) powinien wyznaczyć termin na zapoznanie z aktami sprawy i złożenie końcowego oświadczenia. Przewidziany w zawiadomieniu termin powinien mieć charakter realny, tj. uwzględniający specyfikę sprawy i objętość materiału i umożliwiający stronie ustosunkowanie się do treści akt sprawy.

Obowiązek udostępnienia akt sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia dotyczy pełnej dokumentacji znajdującej się w aktach i ewentualnych załączników. Aż do momentu upływu terminu wskazanego stronie w zawiadomieniu nie powinien natomiast znajdować się w udostępnionych aktach projekt decyzji. Wynika to z samej zasady czynnego udziału strony, zgodnie z którą strona może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, a organ powinien rozważyć uwzględnienie stanowiska strony, i w przypadku uznania słuszności przedstawionego stanowiska odpowiednio ukształtować treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie.

W praktyce spotyka się sytuacje odmowy udostępnienia niektórych istotnych dla sprawy materiałów. Na przykład rozdzielnik do pism kierowanych do stron, który zawiera ich dane adresowe. Podstawą do odmowy udostępnienia bywa tu ustawa z 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych. Jednak nie jest to prawidłowe postępowanie.

Czytaj także: Prawidłowe uchwały Rady Gminy >>

W prowadzonych przez organy samorządu terytorialnego postępowaniach w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie można odmówić stronie dostępu do projektu budowlanego. Projekt ten jest podstawowym dokumentem w sprawie podlegającym badaniu pod kątem zgodności z aktami planistycznymi i przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Dlatego prawidłowa realizacja zasady czynnego udziału wymaga udostępnienia projektu budowlanego każdej stronie postępowania w celu umożliwienia złożenia uwag. Argumentem przemawiającym za odmową udostępnienia projektu nie mogą być względy ochrony praw autorskich projektanta.

Wstrzymanie rozstrzygnięcia

Obowiązek wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia powstaje nie tylko w związku z koniecznością zagwarantowania stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Organ prowadzący postępowanie, w którym konieczne jest uzyskanie stanowiska innego organu w trybie współdziałania organów, powinien wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia do momentu, kiedy postanowienie o uzgodnieniu uzyska walor ostateczności. Obowiązek ten tylko pośrednio wynika z treści art. 106 § 1 k.p.a., natomiast jego podstawą jest realizacja zasady czynnego udziału strony.

Organ powinien zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, również na etapie postępowania uzgodnieniowego (art. 10 § 1 k.p.a.). Wydanie w takim przypadku decyzji, zanim postanowienie wydane w trybie uzgodnienia stanie się ostateczne, oznaczałoby zaprzeczenie prawa strony do zainicjowania kontroli instancyjnej postanowienia o uzgodnieniu i uwzględnienia postanowienia organu II instancji w postępowaniu głównym.

Celem prawidłowej realizacji zasady czynnego udziału strony organ powinien w uzasadnieniu decyzji przytoczyć okoliczności podniesione przez strony oraz do każdej z nich ustosunkować się. Szczególny obowiązek ciąży w tym zakresie na organie II instancji, który powinien ustosunkować się do każdego zarzutu podniesionego w odwołaniu.

Z orzecznictwa

Organ samorządu terytorialnego prowadzący postępowanie nie może ograniczyć się tylko do wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia, aż strona będzie mogła zapoznać się z aktami sprawy. Powinien sam pouczyć stronę o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, jednocześnie wyznaczając jej termin na wniesienie ewentualnych uwag. To nie strona powinna wykazać dostateczną aktywność, lecz obowiązek jej zapewnienia ciąży na organie administracji publicznej.

Wyrok NSA z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06

Z orzecznictwa

W przypadku kontroli prawidłowości postępowania przez organ II instancji w wyniku wniesienia odwołania ważne jest udokumentowanie dokonania właściwego zawiadomienia o zebraniu całego materiału. Dlatego istotne jest, by w aktach sprawy organu I instancji znalazł się dowód odpowiedniego pouczenia strony oraz dowody doręczenia zawiadomienia. Brak w aktach sprawy końcowego pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie wskazuje na naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.

Wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 500/06

Z orzecznictwa

O konieczności wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia powinni pamiętać urzędnicy samorządowi prowadzący postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym przypadku konieczne jest sprawdzenie, czy wydane przez inny organ postanowienie uzgodnieniowe nie stało się przedmiotem zażalenia strony, ponieważ przedwczesne wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tym przypadku traktowane jest przez sądy administracyjne jako naruszenie zasady czynnego udziału strony oraz naruszenie zasady legalności i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyrok NSA z 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06

GMINA STRONĄ POSTĘPOWANIA ODWOŁAWCZEGO

W Sejmie trwają prace legislacyjne nad zmianami w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące rozszerzenia kompetencji gminy.

Podjęta inicjatywa ustawodawcza dotyczy zmiany ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 2526). Zgodnie z tym projektem organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) będzie mógł wydać decyzję, a następnie złożyć od niej odwołanie. W ocenie projektodawców zaproponowane rozwiązanie zakończy praktykę orzeczniczą odbierającą jednostkom samorządu terytorialnego przymiot strony w przypadku, kiedy organ gminy wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym w I instancji.

Przedstawiony projekt wzbudza kontrowersje, ponieważ zakłada, że gmina stałaby się stroną postępowania i pozostałaby jednocześnie decydentem. W sytuacji gdy gmina byłaby stroną postępowania, lepszym rozwiązaniem byłoby wyłączenie organów gminy od rozpatrywania sprawy. Istotne znaczenie w dyskusji nad projektem może mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08), w którym wykazano, że zapisy ustawy przy takiej interpretacji, która odmawia jednostce samorządu terytorialnego uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym, jeśli jednostka ta wydała decyzję w I instancji, są zgodne z Konstytucją RP. Trybunał zasygnalizował jednocześnie, że możliwe jest inne ukształtowanie przez ustawodawcę pozycji gminy jako strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym, pod warunkiem że ustawodawca nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej.

Czytaj także: Zażalenie na bezczynność organu >>

WYJĄTEK – KONIECZNY PROJEKT DECYZJI

Urzędnicy jednostek samorządu terytorialnego prowadzący postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: pizp) ze względu na specyfikę tego postępowania powinni stworzyć projekt decyzji w sprawie, ponieważ projekt ten podlega uzgodnieniu z organami współdziałającymi na podstawie art. 53 ust. 4 pizp. Projekt na każdym etapie postępowania powinien być udostępniony stronie.

Kazimierz Pawlik

Podstawy prawne:

• Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 220, poz. 1413)

• Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych (j.t. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. nr 1276, poz. 1238)

• Ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 161, poz. 1279)

• Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 229, poz. 1539)