Ekspertyzy i opinie Kolegium prezydenta miasta jako informacja publiczna

Sąd orzekł, że w sytuacji kiedy przedmiotem protokołów Kolegium prezydenta miasta są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań, protokoły te, same przez się nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej[1] [dalej: u.d.i.p.].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 lipca 2018 r. Związek Zawodowy Pracowników Urzędu Miejskiego [dalej także: Związek] zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie sprawozdań z posiedzeń Kolegium Prezydenta w okresie od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 16 lipca 2018 r.

Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. Prezydent powiadomił, że z posiedzeń Kolegium Prezydenta nie sporządza się protokołów ani sprawozdań, natomiast informacja o posiedzeniach Kolegium w danym roku, zamieszczana jest w sprawozdaniach Prezydenta z realizacji zadań w poszczególnych latach, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej. Prezydent podniósł ponadto, ze zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Zobacz: Prawo administracyjne

W piśmie z dnia 12 września 2018 r. Związek złożył skargę na bezczynność Prezydenta. Argumentował w niej, iż Kolegium jest opiniodawczo - doradczym organem Prezydenta wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, a także realizującego obowiązki pracodawcy w stosunku do około 1950 pracowników Urzędu Miejskiego. Prezydentowi zarzucono naruszenie przepisów u.d.i.p. poprzez m.in. brak udzielenia informacji publicznej czy przyjęcie, iż skoro w Biuletynie Informacji Publicznej została zamieszczona skrótowa informacja o posiedzeniach Kolegium w danym roku, to wyłączony jest obowiązek przedstawienia żądanej informacji, w sytuacji gdy żądanie zawarte we wniosku dotyczyło przedstawienia sprawozdań z posiedzeń Kolegium Prezydenta w wymienionym okresie.

Skarżący wskazywał, że brak udzielenia informacji publicznej narusza jego interes prawny jako organizacji związkowej, a jednocześnie interes prawny jego członków, którzy są pracownikami Urzędu Miejskiego. Ponadto, zdaniem Skarżącego, uniemożliwia to kontrolę przez niego przepisów prawa, do czego jest on upoważniony na podstawie obowiązujących regulacji, a także kontrolę kwestii związanych z przestrzeganiem przez organ przepisów o związkach zawodowych. Skarżący podnosił, że w toku Kolegium zapadały ustalenia dotyczące wysokości podwyżek dla pracowników, czy kwestii związanych z procedowaniem sporów zbiorowych.

Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej dotyczącej przesłania sprawozdań z posiedzeń Kolegium, a także o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej.

Prezydent wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w odpowiedzi na złożony wniosek pismem z 31 lipca 2018 r. poinformował, iż z posiedzeń Kolegium Prezydenta nie sporządza się protokołów ani sprawozdań, a jedyna informacja obejmująca kwestie posiedzeń Kolegium w danym roku zamieszczana jest w sprawozdaniach Prezydenta z realizacji zadań w poszczególnych latach, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej.

Prezydent zauważył, że z przebiegu Kolegium od 1 stycznia 2014 r. nie są sporządzane żadne protokoły, co potwierdza obecne brzmienie § 33 oraz 34 Rozdziału V Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego. W związku z powyższym, zdaniem Organu, obowiązujący stan faktyczny i prawny jednoznacznie wskazuje na brak zmaterializowanego dokumentu objętego żądaniem Skarżącego.

Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, Prezydent wskazał, że posiedzenia Kolegium obejmują wewnętrzne, ustne opinie i ekspertyzy mające charakter poznawczy i nieodnoszący się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego[2]. Ponadto Organ zaznaczył iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo udzielania informacji o określonych faktach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci, zamierzeniach podejmowania określonych działań[3] .

Co więcej, zobowiązany podniósł, iż istotna z punktu widzenia istniejącego stanu faktycznego wydaje się być ocena charakteru uprzednio stosowanych protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazywał Prezydent – status prawny Kolegium nie został w jakikolwiek sposób unormowany w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[4]. To z Rozdziału V Regulaminu Organizacyjnego UMW wynika, iż Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym, w którego skład wchodzą: Prezydent, Wiceprezydent, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów oraz inne zaproszone osoby.

Z powyższego, zdaniem Prezydenta, wynika iż Kolegium nie jest organem gminy lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta. To z kolei prowadzi do wniosku, że protokoły z posiedzeń, (które były sporządzane do dnia 31 grudnia 2013 r.) nie stanowiły dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ z obowiązującego regulaminu nie wynikało, aby były one kierowane do innego podmiotu lub składane do akt sprawy.

Zobacz: Organizacja

Z uwagi na fakt, iż dotychczas sporządzane protokoły nie stanowiły informacji publicznej oraz fakt, że od 1 stycznia 2014 r. nie sporządza się żadnych protokołów, czy sprawozdań jak i zestawień, Prezydent ostatecznie stwierdził, że złożony wniosek nie mógł zostać zrealizowany, gdyż nie istnieje przedmiot objęty wnioskiem.

Z powyższego zatem wynika, że Organ ten nie mógł również popaść w bezczynność. Udzielił on wnioskodawcy, w terminie ustawowym, odpowiedzi co do bezprzedmiotowości złożonego wniosku, udzielając jedynie dodatkowo informacji powiązanej, z której wnioskodawca mógłby skorzystać w razie chęci poznania zakresu tematycznego poruszanego na Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z uregulowaniami u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, zaś katalog podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając przede wszystkim jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa.

Jedną z form udzielenia informacji publicznej jest tryb wnioskowy. Załatwienie wniosku stanowi czynność materialno-techniczną, która powinna zostać wykonana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. z wyjątkami enumeratywnie zastrzeżonymi. Odmowa udzielenia informacji publicznej powinna z kolei zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Sąd zaznaczył, że w przypadku, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie.

WSA wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym, jednak zdaniem Sądu, nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

WSA zaznaczył, iż w judykaturze ugruntował się pogląd stanowiący, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone[5]. Jednocześnie Sąd zaznaczył iż, o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, przez co należy rozumieć treść i charakter informacji.

Protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta Miasta jako dokument wewnętrzny

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego[6] WSA podniósł, iż status prawny Kolegium nie został unormowany w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odwołując się do postanowień zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego, wskazał, że Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym co oznacza, iż nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta.

W konsekwencji WSA zauważył, iż protokoły z posiedzeń Kolegium nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie wynika z omawianego Regulaminu, aby były kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy.

W ocenie Sądu, udostępnieniu jako informacja publiczna, opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Kolegium Prezydenta podlegałaby wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, będąc dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Kolegium dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta, które mogą być potencjalnie w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie.

Z uwagi na fakt, że przedmiotem protokołów Kolegium Prezydenta są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań, protokoły te zdaniem Sądu, same przez się nie stanowią informacji publicznej. Aktualne uregulowania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta w ogóle nie statuują obowiązku sporządzania protokołów, czy sprawozdań z prac Kolegium. W związku z powyższym bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, czy i w jakiej mierze treść posiedzeń Kolegium dokumentowana jest w formie "zestawienia ustaleń i wniosków" lub w jakiejkolwiek innej postaci.

Powołując się na dowody przedstawione przez skarżącego Sąd zauważył także, iż uznawane przez skarżącego za "decyzje" poszczególne stanowiska, tudzież ustalenia Kolegium, to jedynie rekomendacja pewnych działań lub ich opiniowanie przez to gremium, a zatem mieszczące się w sferze opiniodawczo-doradczej, dla których to celów zostało Kolegium powołane. W żadnym wypadku zaś nie są to decyzje w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też rozstrzygnięcia o charakterze władczym. W konsekwencji, jakiekolwiek wypowiedzi Kolegium Prezydenta utrwalone w dowolnej formie w trakcie czy po posiedzeniu, mają walor wewnętrzny, o charakterze roboczym, poznawczym, które ewentualnie w przyszłości mogą zostać wykorzystane przez organ wykonawczy gminy w jego własnym procesie decyzyjnym i realizowaniu zadań publicznych. Nie mają one charakteru normatywnie wiążącego, władczego, lecz pomocniczy, wspierający jedynie organ wykonawczy w jego czynnościach.

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy Sąd podkreślił, iż w omawianym stanie faktycznym i prawnym Prezydent prawidłowo udzielił skarżącemu na piśmie odpowiedzi na jego wniosek, gdyż jego przedmiotem nie jest informacja publiczna. W rezultacie nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. Tym samym, jak wskazuje Sąd, nie doszło do naruszenia norm Kodeksu postępowania administracyjnego[7], albowiem przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w razie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji.

Orzeczenie jest prawomocne.

[1] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.).

[2] Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012r., I OSK 2130/11

[3] Wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09

[4] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

[5] wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02

[6] wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 114/15,

[7] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.).

Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Martyna Krystman

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl