Sankcje finansowe związane z nieudostępnieniem informacji publicznej

Działania organu administracji w związku z postępowaniem o udostępnienie informacji publicznej mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego. Podmiot zainteresowany informacją może wnieść skargę na bezczynność lub decyzję o odmowie postępowania lub o umorzeniu postępowania.

Z udziałem w takim postępowaniu wiążą się różnego rodzaju skutki finansowe. Część z nich nie ma charakteru typowej sankcji. Polega na konieczności pokrycia kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Inne, jak np. możliwość nałożenia grzywny czy świadczenia finansowego na rzecz skarżącego, mają charakter sankcji związanych ze szczególnymi nieprawidłowościami popełnionymi przy rozpatrywaniu wniosku o dostęp do informacji.

Zobacz: Finanse

Grzywna za nieprzekazanie skargi

Zasadą postępowania sądowo-administracyjnego jest kierowanie skargi na działalność organu administracji publicznej za pośrednictwem tego organu. Umożliwia to, z jednej strony, zebranie całego materiału, który będzie potem przedmiotem oceny sądu, a z drugiej - daje organowi możliwość rozważenia uwzględnienia skargi w całości w trybie samokontroli, wskazanym w art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.)

Organ może skorzystać z prawa do samokontroli i uwzględnić w całości skargę. I to nie tylko skargę na decyzję administracyjną, ale również skargę na bezczynność.

Jeśli organ nie uwzględnia skargi, to powinien przekazać ją sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Przekazuje też odpowiedź na skargę. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji powyższe dokumenty powinny zostać przekazane w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Z ORZECZNICTWA Przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a. (samokontroli), ma charakter bezwzględny. Wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SO/Wa 31/09

Z naruszeniem tego obowiązku została powiązana wskazana sankcja w postaci możliwości wymierzenia organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku (art. 55 § 1 p.p.s.a.).

Grzywna nakładana jest postanowieniem sądu administracyjnego. Służy na nie zażalenie.

Dla możliwości nałożenia grzywny nie ma żadnego znaczenia merytoryczna zasadność skargi.

W przypadku skargi na bezczynność organ nie może zatem bronić się dowodząc, że wnioskowana informacja nie miała charakteru publicznego, albo nie mogła zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej. To należy już do oceny sądu administracyjnego. A ta jest możliwa dopiero po przekazaniu skargi.

Bez znaczenia dla możliwości nałożenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia jest ewentualna bezzasadność samej skargi.

Oczywiście dla zasadności nałożenia grzywny również nie będzie miała znaczenia np. specyfika działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia, jego organizacja wewnętrzna czy problemy występujące w jego działalności (np. związane z dużą liczną wniosków dostępowych). Nie mogą one uzasadniać opóźnień w przekazywaniu skarg.

Wymierzenie grzywny, jako specyficznego instrumentu dyscyplinująco-restrykcyjnego, nie ma charakteru obligatoryjnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SO/Łd 17/17), wymierzając grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę danej sprawy. Uwzględnia m.in. jej charakter, pozycję i sytuację organu. Ponadto ważny jest przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, a także waga uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Istotne jest również to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie miał poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie przyniosło niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy.

Z ORZECZNICTWA Na gruncie spraw o dostęp do informacji publicznej przyczyny nieprzekazania skargi w terminie, choć nie chronią przed samym nałożeniem grzywny, to powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu jej wysokości. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 czerwca 2016 r.; sygn. akt II SO/Go 2/16.

Grzywna i suma pieniężna przy skardze na bezczynność

Ustawodawca przewidział możliwość wymierzenia z urzędu albo na wniosek strony, w ramach skargi na bezczynność, grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku pierwszej sankcji wysokość grzywny odpowiada wskazanej wcześniej wysokości na nieprzekazanie skargi w terminie. Jeśli natomiast miałaby zostać przyznana suma pieniężna na rzecz skarżącego, to jej maksymalna wysokość wyniesie połowę kwoty przewidzianej dla grzywny. Obie te sankcje stosowane są przez sądy administracyjne przede wszystkim właśnie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej.

Oba rodzaje sankcji powinny być stosowane w szczególnych sytuacjach. Nie każde zatem przekroczenie terminu na udostępnienie informacji publiczne będzie skutkowało nałożeniem grzywny lub przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej.

Niekoniecznie jednak omawiane sankcje będą powiązane z rażącym charakterem bezczynności w udostępnieniu informacji. NSA w wyroku z 26 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 2430/14) powiązał możliwość nałożenia grzywny z "wagą" wnioskowanej informacji. Jeżeli wnioskowana informacja dotyczy aktualnych i istotnych problemów społecznych, to nawet bezczynność niemająca charakteru rażącego może spowodować nałożenie omawianej grzywny.

Z ORZECZNICTWA Ustalając zasadność uwzględnienia w orzeczeniu grzywny lub świadczenia na rzecz skarżącego, sąd powinien uwzględnić jej rekompensacyjny i prewencyjny cel. Suma pieniężna powinna być na tyle dotkliwa dla podmiotu znajdującego się w stanie bezczynności, aby podmiotowi temu również na przyszłość nie opłacało się zwlekać z załatwieniem sprawy. Wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 459/15

Dlatego ewentualny wniosek skarżącego w tym przedmiocie powinien zawierać wskazanie uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu.

Choć w orzecznictwie zwraca się uwagę na kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, to część z orzeczeń akcentuje, że suma ta nie ma stanowić odszkodowania dla skarżącego za nieudostępnienie informacji publicznej. Odszkodowanie takie może dochodzone w postępowaniu cywilnym (z art. 417¹ § 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny).

Grzywna za niewykonanie wyroku orzekającego bezczynność

W przepisie art. 154 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu kompetencję do nałożenia grzywny za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność. W przypadku spraw o udostępnienie informacji publicznej najczęstszą sytuacją uzasadniającą nałożenie grzywny jest zignorowanie wyroku (np. poprzez ponowne zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako niepublicznej, choć sąd administracyjny orzekł już w tej samej sprawie, że informacja ma charakter publiczny).

Z ORZECZNICTWA Szczególną sytuacją uzasadniającą nałożenie grzywny może być poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie posiada wnioskowanej informacji, którą np. wytworzył, bez jednoczesnego wyjaśnienia, dlaczego jej nie posiada lub gdzie zostały przekazane dokumenty stanowiące nośnik informacji. Wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2583/15

Grzywna wymierzana jest do wysokości wskazanej dla grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy. Na jej wysokość mogą mieć wpływ okoliczności, które utrudniały realizację wyroku (np. trudności kadrowe, wielość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, konieczność zgromadzenia szerokiego materiału dowodowego itd.).

Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może natomiast wystąpić o oddalenie skargi. W szczególności, kiedy wykonał już wyrok (nawet jeśli jego wykonanie nastąpiło już po terminie).

Celem omawianej skargi jest zapewnienie skuteczności wcześniejszemu wyrokowi, a zasadność skargi powinna zostać oceniona na moment jej wniesienia. Jeśli zatem wyrok w momencie składania skargi został już wykonany, to stanowić to będzie negatywną przesłankę dla uwzględnienia skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a.

Obowiązek zwrotu kosztów postępowania

Konsekwencją finansową, którą trudno jednak nazwać sankcją, jest ustalenie zawarte w orzeczeniu dotyczące kosztów postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub skargi na decyzję, skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.

Jeżeli skarżący jest reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, to w praktyce zwrot ten obejmuje:

• koszty wpisu od skargi (zwykle będzie to 200 zł),

• koszty wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł),

• koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W przypadku uznania skargi koszty obciążające organ zobowiązany do udostępnienia informacji mogą być zatem znaczące. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których skargi dotyczące tej samej informacji publicznej są powielane, kiedy z taką samą skarga występuje organizacja społeczna i poszczególni jej członkowie.

Organ, w stosunku do którego skierowano wiele takich samych wniosków i w konsekwencji wiele identycznych skarg, może skutecznie bronić się na wypadek przegranej przed zasądzeniem wielokrotności zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 30 maja 2017 r. (sygn. akt III SA/Po 989/15), m.in. w przypadku wielości teściowo tożsamych skarg różnych osób reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika istnieje podstawa do żądania miarkowania zwrotu kosztów procesowych. W sytuacji oddalenia skargi (np. w związku ze stwierdzeniem braku bezczynności lub zasadności wydania decyzji odmownej) przepisy nie przewidują zwrotu kosztów poniesionych przez organ w związku z postępowaniem sądowym. Ewentualny zwrot możliwy jest natomiast w postępowaniu ze skargi kasacyjnej.

dr Kazimierz Pawlik

Podstawy prawne

• art. 54 § 2, art. 54 § 3, art. 55 § 1, art. 149 § 2, art. 154 § 1, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; ost. zm. 2018 r. poz. 1302)

• art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1669)

• art. 417¹ § 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2073)