Usługi użyteczności publicznej w uchwale rady gminy

Trudności interpretacyjne powoduje przede wszystkim zakres upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Przekroczenie jego granic skutkuje stwierdzeniem nieważności danej uchwały lub jej części.

Zakres regulacji

Rada gminy musi określić zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Żadna jednak ustawa nie definiuje tych pojęć. Dlatego najczęściej kontrola uchwał dokonywana przez wojewodów i sądy administracyjne sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny, czy przedmiot ich regulacji mieści się w pojęciu "gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

Gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej Pojęcie to należy interpretować jako wszelkie rzeczy - w znaczeniu cywilnoprawnym (zarówno ruchomości, jak i nieruchomości) - których właścicielem jest dana jednostka samorządu terytorialnego. W szczególności treść tego pojęcia dotyczy obiektów budowlanych oraz budowli i innych urządzeń służących do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jako przykład takich obiektów można wymienić np. boiska sportowe, place zabaw, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej itd. (wyrok WSA w Poznaniu z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 368/15). W orzecznictwie wyrażono pogląd, że pojęcie gminnych obiektów nie może być zawężane do znaczenia nadanego w przepisach prawa budowlanego. Z tego też powodu WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 973/09) dopuścił np. możliwość ustalenia zasad i trybu korzystania z lasu miejskiego.

Sformułowanie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do ustalania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się podmiotów, którzy na nich przebywają (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r.; sygn. akt II SA/Rz 1214/18).

Pojęcie zasady korzystania jest sformułowaniem bardzo szerokim. Obejmować może bowiem zarówno nakazy (np. chodzenia wyłącznie po alejkach parkowych), jak też zakazy (np. jazdy na rowerach, spożywania alkoholu, handlu obnośnego czy wprowadzania psów). Stanowione na tej podstawie przepisy organizacyjne gwarantować powinny właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ograniczenie terytorialne

Akty prawa miejscowego charakteryzują się:

• specyficznym oznaczeniem adresatów,
• terytorialnym zasięgiem,
• normatywnością,
• generalnością,
• abstrakcyjnością.

Typowe jest oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Akty prawa miejscowego są bowiem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji.

Adresatem uchwał w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej są mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego lub osoby tylko przebywające na terenie jej działania.

Zasięg aktów prawa miejscowego jest ograniczony terytorialnie. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego. Mogą być jednak także stanowione dla mniejszych obszarów.

Akty te wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania się. Mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Ponadto, aby dana uchwała była aktem prawa miejscowego, konieczny jest generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych w niej zawartych.

Charakter generalny - mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Abstrakcyjność normy - wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji na podst. wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1687/11

Uchwały w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej najczęściej przybierają formę regulaminów.

Ograniczenie w korzystaniu

Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej są adresowane do podmiotów korzystających z tych rzeczy. Osoby takie powinny się podporządkować tym przepisom - w przeciwnym bowiem razie nie będą dopuszczone lub zostaną pozbawione możliwości korzystania z nich.

Zdaniem NSA u podstaw nadania radzie gminy kompetencji określonej w 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. leży założenie, że istnieje prawo do korzystania przez obywateli z takich obiektów. Jakkolwiek nie ma przepisu wprost nadającego obywatelom uprawnienie do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to z faktu, że gmina określa tryb i zasady korzystania, można wywieść wniosek, że uprawnienie to istnieje (wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2529/15).

Według NSA, dopóki zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie zostaną uregulowane uchwałą rady gminy, możliwość korzystania z takich urządzeń ograniczona jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Polecamy: Rejestr Należności Publicznoprawnych. Zasady funkcjonowania, praktyczne przykłady, wzory dokumentów. PREMIUM

Uchwalenie prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania może skutkować powstaniem dodatkowych ograniczeń w stosunku do tych, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Niekiedy ograniczeniu mogą ulec prawa podmiotu uprawnionego do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w porównaniu z tymi, które wynikały wyłącznie z przepisów prawa powszechnego. Tym samym uchwała taka może naruszać jego prawny interes w korzystaniu z ww. urządzeń. Oznacza to, że członek wspólnoty może wnieść skargę w trybie art. 101 u.s.g.

Rada m.st. Warszawy w formie uchwały przyjęła regulamin korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie. W treści uchwały ustalono całkowity zakaz wprowadzania zwierząt do parku (oprócz psów przewodników). Uchwałę do sądu administracyjnego zaskarżył jeden z mieszkańców. Sąd uznał, że przysługiwał mu interes prawny do wniesienia skargi. Skargę jednak oddalił. Sąd podkreślił, że Ogród Krasińskich jest jednym z najważniejszych i najcenniejszych założeń ogrodowych w stolicy. Z uwagi na swoją wyjątkowość został wpisany do rejestru zabytków. Sposobu korzystania z obiektu zabytkowego nie można zaś ograniczać wyłącznie do kwestii zachowania w nim czystości. Rozważając zasadność zakazu należało także brać pod uwagę to, że zabytek może być przedmiotem nie tylko zwykłego (rekreacyjnego) korzystania np. przez okolicznych mieszkańców, ale również przedmiotem zwiedzania np. przez turystów. Organ gminy winien więc uwzględniać interesy obydwu ww. grup użytkowników ogrodu. Powinien zorganizować taki sposób korzystania z obiektu, aby pogodzić interesy zarówno osób odpoczywających w ogrodzie, jak i zwiedzających go. Sąd uznał, że decydującym argumentem było też to, że miasto wyłożyło znaczne środki finansowe na jego rewitalizację. Dlatego, zdaniem sądu, uzasadnione było wprowadzenie wyjątkowych zasad korzystania z parku, w celu zapewnienia jak najlepszej jego ochrony (na podstawie wyroku NSA z 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 675/18).

Zakaz powtórzeń

Ustanawiając akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej rada gminy jest ograniczona obowiązującym porządkiem prawnym. Uchwała nie może go w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Częstym błędem popełnianym przez rady gmin jest powtarzanie lub zawieranie w treści aktu zmodyfikowanych przepisów ustaw lub rozporządzeń. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Uchwała zawierająca takie unormowania - jako istotnie naruszająca prawo - powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Sz 226/19).

Z ORZECZNICTWA Jedynie w drodze wyjątku - uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego - za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego (takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy) innych regulacji. W każdym przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być dosłowne. Należy uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia czy ustawy upoważniającej) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania. Wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3298/14

Ustalenie cen i opłat

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był zgodny pogląd, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (zob. np. wyrok: NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10; WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 185/11 czy WSA w Szczecinie z 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 743/12).

Zobacz: Zarządzanie nieruchomościami

Rada gminy może jednak ustalać (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Problem w tym, że sporny jest charakter prawny tych uchwał.

W części orzeczeń sądy uważają, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Jest on bowiem kierowany jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy (np. wyroki NSA z 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04 czy z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05).

Praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiącej prawo miejscowe oraz regulacji nienależącej do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich odrębnych trybów nabywania mocy obowiązującej. Akt prawa miejscowego musi być ogłoszony w sposób określony przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych - czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zupełnie innymi zasadami w tym zakresie rządzą się uchwały zwykłe, które mogą wejść w życie w każdej chwili - z reguły z dniem podjęcia i nie wymagają urzędowego ogłoszenia.

Według odmiennego poglądu sądów, uchwała rady gminy (wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) jest aktem prawa miejscowego. Argumentem jest to, że uchwałą tą jest związany każdy usługobiorca, który jest zobowiązany ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w wysokości określonej w uchwale (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1385/17).

Rada miejska podjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Wojewoda wniósł do sądu skargę o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Z taką oceną nie zgadzała się rada. Według niej uchwała ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresowana jest do podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z JST. Ponadto rada przywołała treść art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.k. powołanego w podstawie prawnej uchwały. Wskazała, że cmentarz komunalny jest gminnym obiektem użyteczności publicznej. Zatem zasady korzystania z niego być mogą ustalone jedynie w formie aktu prawa miejscowego. Sąd administracyjny zgodził się ze stanowiskiem rady. Oddalił skargę. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że uchwała odnosi się potencjalnie do każdego mieszkańca tej gminy. Nie jest bowiem skierowana imiennie do konkretnie oznaczonych podmiotów i określa stałe opłaty nie w konkretnie oznaczonej sytuacji, ale wobec zaistnienia określonej kategorii zdarzeń. Zdaniem sądu jest zatem aktem prawa miejscowego (oprac. na podstawie wyroku NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13).

Określenie kar

Rada gminy nie może w treści uchwały przewidywać kar za nieprzestrzeganie jej zapisów. Kompetencja do ich wprowadzenia ograniczona została przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Uprawnienie do wprowadzania przepisów porządkowych jest ponadto w istotny sposób ograniczone. Przepisy te mogą być bowiem wydawane jedynie w zakresie nieuregulowanym innymi ustawami. Zaś wydać je można wyłącznie w przypadkach nagłych, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przypadku przepisów porządkowych obowiązuje inny tryb ich wprowadzania w życie niż w przypadku typowych aktów prawa miejscowego (wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2010 r.; sygn. akt II SA/Gl 93/10).

Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie zasad korzystania z parków miejskich. W akcie tym wprowadziła obowiązek umieszczenia na terenie parków tablic informacyjnych zawierających obowiązujące przepisy porządkowe. Jak wskazała rada miasta, uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Akt ten zaskarżył do sądu administracyjnego wojewoda. Wskazał, że treść uchwały jest właściwie kompilacją sankcji za nieprzestrzeganie określonych zakazów i nakazów obowiązujących na terenie parku. Sąd zgodził się z poglądem organu nadzoru. Stwierdził, że uchwała nawet w intencji rady nie reguluje ani zasad, ani trybu korzystania z parków. Zdaniem sądu, rada miasta podejmując uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w istocie wydała akt inny (przepisy porządkowe), do wprowadzenia którego na tej podstawie prawnej nie była upoważniona. A tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem (oprac. na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 252/09).

Leszek Jaworski

prawnik, wieloletni pracownik administracji publicznej, specjalista.ds. prawa samorządowego, autor licznych publikacji z tego zakresu

Podstawy prawne

• art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 712).

• art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506)