Dotacje

Podstawowym źródłem finansowania inwestycji w jednostkach sektora finansów publicznych są środki budżetowe. Jednostka budżetowa otrzymuje środki budżetowe na inwestycje zgodnie z planem wydatków budżetowych od dysponenta wyższego stopnia. Prowadzenie inwestycji finansowanych z budżetu państwa bardzo często połączone jest jednak z udzieleniem lub otrzymaniem dotacji budżetowej na ten cel, np. zgodnie z art. 24 ust. 5 uofp dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji może otrzymać zakład budżetowy. Dlatego też w tej części Poradnika przybliżymy podstawowe zagadnienia związane z tym obszarem.

Podkreślmy, że w przypadku przekazywania lub otrzymywania dotacji ze środków budżetowych na finansowanie inwestycji, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na:

1) podstawę i zasadność udzielenia dotacji,

2) zgodność udzielonej dotacji z planem finansowym oraz harmonogramem realizacji budżetu państwa,

3) przekazanie dotacji w należnej wysokości,

4) wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem,

5) terminowe rozliczenie i zwrot niewykorzystanej części (całości).

3.2. Tryb i zasady udzielania i rozliczania dotacji na zadania inwestycyjne

Dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na (art. 106 ust. 2 uofp):

1) finansowanie lub dofinansowanie:

a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jst,

c) bieżących zadań własnych jst,

d) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego, a także stowarzyszeniom jst,

e) kosztów realizacji inwestycji

- zwane dotacjami celowymi,

2) dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu, zwane dotacjami podmiotowymi,

3) dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych, zwane dotacjami przedmiotowymi,

4) realizację programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa lub projektów realizowanych w ramach tych programów, zwane dotacjami rozwojowymi,

5) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnej ustawie,

6) pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych.

W obszarze naszych zainteresowań pozostają dotacje celowe, przeznaczone na finansowanie kosztów realizacji inwestycji. Dotacjami celowymi są także (art. 107 uofp):

1) środki z budżetu państwa przeznaczone na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, z wyjątkiem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), wydatkowane przez podmioty realizujące te programy, inne niż państwowe jednostki budżetowe,

2) środki przekazywane przez państwowe i samorządowe fundusze celowe oraz wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 12 inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego - na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez jst oraz inne podmioty.

Udzielanie dotacji celowych dla jst określają odrębne ustawy. Dotacje te mogą być przyznane na:

1) realizację zadań z zakresu administracji rządowej, zadań inspekcji i straży oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami,

2) dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych.

Zasady ustalania i przekazywania dotacji celowych z budżetu państwa na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej określa przede wszystkim ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Przewiduje ona następujące dotacje celowe z budżetu państwa na:

1) zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami,

2) realizację zadań powiatowych inspekcji i straży,

3) finansowanie niektórych zadań inwestycyjnych,

4) dofinansowanie zadań objętych kontraktem wojewódzkim,

5) dofinansowanie zadań własnych, zwłaszcza z zakresu oświaty,

6) zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury,

7) zadania z zakresu administracji rządowej, na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej,

8) realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych.

Dotacje celowe dla przedsiębiorców (art. 111) mogą być udzielane na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska, mających szczególne znaczenie dla gospodarki narodowej. Jednak łączna kwota dotacji przyznanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez przedsiębiorcę, nie może być wyższa niż 50% planowanej wartości kosztorysowej inwestycji, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Łączną kwotę dotacji oraz jej przewidywaną wysokość w kolejnych latach realizacji inwestycji ustala się przy wprowadzeniu tej inwestycji do ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa zawiera wykaz przedsiębiorców, dla których zaplanowano dotacje celowe na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Dotacja celowa może być udzielona przedsiębiorcy w przypadku dokonywania przez niego nowej inwestycji, na zasadach określonych w przepisach o finansowym wspieraniu inwestycji.

Z budżetu państwa finansowane są inwestycje państwowych jednostek budżetowych, w tym ich gospodarstw pomocniczych. Z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji:

1) państwowych zakładów budżetowych,

2) innych państwowych jednostek organizacyjnych, dla których zasady gospodarki finansowej określają odrębne ustawy,

3) jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych, na podstawie odrębnego upoważnienia zamieszczonego w ustawie budżetowej lub innej ustawie,

4) realizowanych przez jst jako zadania:

a) własne,

b) z zakresu administracji rządowej,

5) związanych z badaniami naukowymi, pracami badawczo-rozwojowymi lub rozwojowymi.

Inwestycje państwowych jednostek budżetowych mogą być dofinansowane z części zysku gospodarstwa pomocniczego państwowej jednostki budżetowej pozostającego w tej jednostce.

Zwiększenie w okresie realizacji inwestycji jej planowanej wartości kosztorysowej, wynikające ze:

1) zwiększenia zakresu rzeczowego inwestycji,

2) zmian w dokumentacji projektowej,

3) wydłużenia okresu realizacji inwestycji,

4) zwiększenia wartości kosztorysowej wynikającego z innych przyczyn niż wzrost cen dóbr inwestycyjnych

- nie stanowi podstawy do zwiększenia łącznej kwoty dotacji celowej.

Dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 107 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, w której określa w szczególności:

1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację środki dotacji są przekazywane,

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego,

3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. Umowa ta powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania,

2) wysokość dotacji celowej udzielanej organizacji wykonującej zadanie i tryb płatności,

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego,

4) tryb kontroli wykonywania zadania,

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej,

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Jednostki, którym udzielona została wskazana wyżej dotacja, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Zatwierdzenie przez dysponenta części budżetowej lub dysponenta środków, o których mowa w art. 107 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, rozliczenia dotacji w zakresie rzeczowym i finansowym, przedstawionego przez obowiązaną do tego jednostkę, powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia jego przedstawienia, a w przypadku dotacji na realizację zadania za granicą - 60 dni od dnia jego przedstawienia. W przypadku stwierdzenia na podstawie tego rozliczenia, że dotacja została w części lub całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 107 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zobowiązany jest do określenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.

3.3. Zwrot niewykorzystanej dotacji lub jej części

Przy udzielaniu i rozliczaniu dotacji na finansowanie inwestycji należy zwrócić uwagę na obowiązujące terminy zwrotu niewykorzystanej dotacji lub jej części. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Natomiast, zgodnie z art. 144 uofp, dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w wydawanym corocznie rozporządzeniu w sprawie wydatków budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do 15 lutego następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu. Dotacje udzielone z budżetu państwa na realizację zadań za granicą w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa do 28 lutego następnego roku. Od kwot dotacji zwróconych po terminie nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji. Dotacje celowe przyznane jst na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, w części niewykorzystanej w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane do 15 lutego następnego roku.

Wymaga podkreślenia także konieczność zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Dotacje te podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

• przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

• stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

Istotne jest to, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania ich przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania, z wyłączeniem dotacji celowych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację:

1) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami,

2) zadań własnych, których obowiązek dotowania z budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw.

Ustawodawca przewidział jednocześnie tryb postępowania w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w powyższych terminach (art. 146 uofp). W takiej sytuacji organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Organem odwoławczym od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez wojewodę jest Minister Finansów. W zakresie nieuregulowanym uofp stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja), z wyjątkiem art. 57 tej ustawy. Kompetencje organu podatkowego określone w dziale III Ordynacji, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji.

3.4. Kontrola wykorzystania dotacji

Wymóg sprawowania kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych, w tym dotacjami udzielanymi na finansowanie inwestycji, zawiera art. 153 uofp. Zgodnie z tym przepisem, Minister Finansów sprawuje ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa, a także wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, natomiast dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę:

• nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych oraz przestrzegania przez te jednostki realizacji procedury kontroli oraz zasady wstępnej oceny celowości poniesionych wydatków,

• wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa,

• realizacji zadań finansowanych z budżetu państwa,

• przestrzegania realizacji procedur kontroli finansowej w toku wykonywania budżetu.

Przedmiotem tego nadzoru i kontroli jest w szczególności:

• zgodność wydatków z planowanym przeznaczeniem,

• prawidłowość wykorzystania środków finansowych, w tym zakres zrealizowanych zadań,

• wysokość i terminy przekazywania dotacji,

• prawidłowość wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa, pod względem zgodności z przeznaczeniem oraz wysokości wykorzystanej dotacji a stopniem realizacji zadań przewidzianych do sfinansowania dotacją z budżetu państwa.

Tak więc zarówno zasadność udzielenia dotacji, zgodność z planem finansowym, wysokość i terminy jej przekazania oraz rozliczenia, a także prawidłowość wykorzystania dotacji, niezależnie od kontroli sprawowanej przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych, znajdują się w obszarze kontroli dysponenta części budżetowej. Świadczy to jednoznacznie o wadze przedmiotowego zagadnienia.

Obszar udzielania i rozliczania dotacji na finansowanie inwestycji uregulowany jest także w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa. Zwróćmy uwagę na najistotniejsze zagadnienia. Rozporządzenie wskazuje także inne przepisy związane z przedmiotowym obszarem. Otóż dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie lub dofinansowywanie kosztów realizacji inwestycji:

• przedsiębiorców - są udzielane z uwzględnieniem przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej,

• związanych z badaniami naukowymi lub pracami rozwojowymi - są udzielane z uwzględnieniem kryteriów i trybu określonych w odrębnych przepisach,

• ujętych w kontraktach wojewódzkich - są udzielane z uwzględnieniem przepisów o Narodowym Planie Rozwoju i zawartych umów,

• w ramach umów o partnerstwie publiczno-prywatnym - są udzielane z uwzględnieniem przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Inwestycje realizowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi, są finansowane z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

Rozporządzenie określa także szczegółowo (w rozdziale 3) zasady i tryb przekazywania i wykorzystywania środków budżetu państwa przeznaczonych na finansowanie inwestycji.

Środki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie inwestycji uruchamia dysponent zgodnie z harmonogramem realizacji budżetu państwa (obejmującym prognozę dochodów budżetu oraz wielkość wydatków planowanych do sfinansowania w poszczególnych miesiącach roku) i przekazuje je dysponentowi niższego stopnia, stosownie do przepisów o wykonywaniu budżetu państwa.

Przy określaniu kwot dotacji celowej, przekazywanych w ciągu roku budżetowego na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, uwzględnia się kwotę:

1) zobowiązań finansowych inwestora, które wymagają uregulowania w określonym terminie,

2) środków przeznaczonych na finansowanie inwestycji, które przechodzą z okresu poprzedniego,

3) środków własnych inwestora i z innych źródeł, które mają być przekazane na finansowanie inwestycji w danym okresie.

Jeżeli inwestycja jest finansowana ze środków ujętych w kilku częściach budżetowych, dysponenci informują się wzajemnie o kwotach środków budżetu państwa przekazanych na jej finansowanie.

Wysokość kwot dotacji celowych z budżetu państwa planowanych na finansowanie kosztów inwestycji, w kolejnych latach jej realizacji, jest ustalana z uwzględnieniem:

1) harmonogramu realizacji inwestycji,

2) planowanych wydatków inwestora, w kolejnych latach realizacji inwestycji, na regulowanie zobowiązań finansowych dotyczących inwestycji,

3) kwot środków własnych i środków innych niż dotacje celowe z budżetu państwa, planowanych na finansowanie inwestycji w kolejnych latach jej realizacji - środki te są planowane z podziałem według źródeł ich pochodzenia.

Przy ustalaniu kwot dotacji celowych wg powyższych zasad dokumentami stanowiącymi podstawę informacji o pozostałych źródłach finansowania inwestycji są:

1) pisemne zobowiązanie inwestora do przeznaczenia środków własnych,

2) umowy zawarte przez inwestora z bankiem lub pożyczkodawcą albo wydane przez nich dokumenty potwierdzające zapewnienie udzielenia kredytu lub pożyczki,

3) dokumenty potwierdzające przyznanie dotacji z funduszów celowych lub innych środków albo zapewnienie ich przyznania

- z uwzględnieniem planowanych kwot i terminów ich przekazywania.

Należy podkreślić, że rozporządzenie wskazuje konieczność zmniejszenia przez dysponenta łącznej kwoty środków budżetu państwa, ustalonej na finansowanie inwestycji, jeżeli wartość kosztorysowa inwestycji została obniżona w czasie jej realizacji. Zmniejszenie powinno procentowo odpowiadać obniżeniu wartości kosztorysowej inwestycji. Dysponent jest ponadto zobowiązany do pisemnego zawiadomienia o tym fakcie inwestora.

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

ANDRZEJ WARYSZAK