Czy zadowalający jest uznaniowy nadzór wojewody nad zarządzeniami starosty?

• Skutki doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego
• Rola wojewody w systemie nadzoru nad działalnością samorządu powiatu
• Charakter zarządzeń wydawanych przez starostę

Skutki doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego

Doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wywołuje skutki ex lege w postaci wstrzymania wykonania zarządzenia, przy czym wstrzymanie wykonania może nastąpić jednocześnie przed wszczęciem postępowania nadzorczego albo w toku tego postępowania przez organ nadzoru postępowań nadzorczych. Ustawa o samorządzie powiatowym w sposób ogólny określa zasady prowadzenia takich postępowań, ograniczając się do uznania, że stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Skutkuje to prawną uznaniowością stosowania przez wojewodów przepisów k.p.a. w ramach prowadzonych postępowań nadzorczych. Zatem jedną z gwarancji ochrony prawnej samodzielności samorządu powiatowego, powinno być wprowadzenie wprost reguł procesowych, czyli art. 61 § 4 k.p.a. zgodnych z nadzorem wojewody nad samorządem powiatu.

Rola wojewody w systemie nadzoru nad działalnością samorządu powiatu

W systemie nadzoru nad działalnością samorządu powiatu wojewoda jest traktowany jako organ nadzoru bieżącego, na rzecz którego przysługuje domniemanie kompetencji nadzorczych. Odnosząc się bowiem do nadzoru wojewody nad zarządzeniami starosty można zauważyć, że nie dają one, jednoznacznej odpowiedzi związanej z dopuszczalnością stosowania przez wojewodę wobec aktów wskazanych środków nadzorczych. Wątpliwości te wynikają z użycia przez ustawodawcę terminu organy powiatu (podczas gdy starosta nie został w ustawach ustrojowych zaliczony do organów danej jednostki samorządowej) oraz posługiwaniem się terminem uchwała (która może pochodzić jedynie od organu kolegialnego). Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W związku z takim brzmieniem obowiązujących aktów prawnych narodziło się pytanie: czy wojewoda posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności zarządzenia starosty, czy też korzystanie z tych środków nadzoru jest uzależnione od charakteru zarządzenia np. przysługuje tylko w przypadku zarządzeń mających cechy aktów prawa miejscowego, czyli w pewnym sensie zastępujących uchwały?. W orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2007 r., postanowienie WSA w Olsztynie z 16 lutego 2010) przyjmuje się, że wojewoda jako organ nadzoru posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności tych zarządzeń starosty, które mają właściwości aktów powszechnie obowiązujących. Stan ten bowiem, może dotyczyć zarządzeń wydawanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach materialnoprawnych jeżeli zakres materii przekazanej do uregulowania odpowiadać będzie wymaganiom stawionym aktom prawa miejscowego.

Rozważaniom co do kompetencji nadzorczych wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności zarządzeń starosty warto poddać też kwestię tego czy są one wykluczone w przypadku zarządzeń będących aktami wewnętrznymi obowiązującymi o charakterze normatywnym i nienormatywnym, które mogą być wydawane jako zarządzenia o charakterze samoistnym lub wykonawczym. Ograniczenie takie nie występuje w przypadku uchwał organów samorządowych, ponieważ uchwały będące aktami prawa miejscowego, jak i uchwały stanowiące akty wewnętrzne podlegają nadzorowi wojewody, czyli jest on właściwy do stwierdzenia ich nieważności. Rozwiązanie to jest zgodne z zakresem przedmiotowym oraz celem nadzoru. Przyjęte zatem rozszerzenie wykładni obowiązujących unormowań prawnych wobec zarządzeń starosty o charakterze powszechnie obowiązujących nie wyklucza stwierdzenia także względem pozostałych zarządzeń wydawanych przez te organy. Interpretacja, taka znajduje uzasadnienie zwłaszcza w sytuacji, gdy dojdzie do wydania przez starostę zarządzenia wewnętrznego bez podstawy prawnej. Wówczas pozbawienie wojewody środka nadzoru postaci stwierdza nieważności aktu powodowałoby funkcjonowanie aktów sprzecznych z prawem.

Charakter zarządzeń wydawanych przez starostę

Zarządzenia wydawane przez starostę są aktami prawnymi o charakterze niejednorodnym. Z punktu widzenia ich charakteru prawnego są to akty wewnętrzne obowiązujące. W grupie tej przeważają zarządzenia jako akty wewnętrzne nienormatywne. Zarządzenia stanowione są głównie na podstawie przepisów ustaw ustrojowych i kierowane do podmiotów podporządkowanych organizacyjnie podziałami wydającym akt. Adres aktu może być określony w sposób indywidualny lub generalny. Aktem wewnętrznym obowiązującym są zarządzenia zawierające treści normatywne, określne, jako akt normatywny administracji. Można także wyróżnić zarządzania powszechnie obowiązujące stanowiące akty prawa miejscowego. Zarządzenia nie tworzą katalogu zamkniętego. Zarządzenia wydawane na podstawie ustaw ustrojowych mają charakter zarządzeń samorządowych, których ilość nie jest określona, ponieważ ich przedmiot jest wskazany w sposób ogólny, a do wydania zarządzeń wykonawczych udzielane są nowe upoważnienia w ustawach materialnoprawnych. Występuję rozróżnienie pod względem charakteru prawnego zarządzeń starosty, aktem je łączącym powinien być nadzór wojewody. Sytuacja, ta bowiem jest istotna, a zwłaszcza jeśli uwzględni się, że nadzór wojewody pozostaje jednym realnym trybem weryfikowania zarządzeń starosty. Akty te nie są objęte kontrolą rady powiatu czy sejmiku województwa, ponieważ przepisy ustaw samorządowych nie przyznają tym organom kompetencji kontrolnych wobec aktów prawnych wydawanych przez starostę. Kontrola sądowa jest ograniczona do zarządzeń powszechnie obowiązujących, przy czym charakter aktu nie przesądza o uwzględnieniu skargi.

Orzecznictwo:

1. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 712/07;
2. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 lutego 2010, r. sygn. akt II SA/0l 982/09.