Pozostało kilka miesięcy na uwzględnienie zmian prawnych w statutach jst

Gorączka przedwyborcza powoli zaczyna być odczuwalna w powietrzu – w przestrzeni publicznej krąży już karuzela nazwisk potencjalnych kandydatów do pełnienia różnych funkcji w różnych organach samorządowych. Rok wyborczy nie wprowadza jednakże taryfy ulgowej dla organów jednostek samorządu terytorialnego bieżącej kadencji. Jednym z wyzwań, jakiemu będą one musiały sprostać jeszcze przed wyborami, jest rewizja dotychczas obowiązujących statutów samorządowych.

Zmiany ustawowe istotne z punktu widzenia samorządowych regulacji statutowych 

Za dwa dni, tj. w dniu 31 stycznia 2018 r., wchodzi w życie ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Przedmiotowa ustawa stanowi w swej istocie pakiet nowelizacyjny, na mocy którego dojdzie do nowelizacji 6 ustaw istotnych z punktu widzenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego tj.:

- ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232),

- ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868),

- ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096),

- ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438),

- ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 4),

- ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1123).

Zmiany wprowadzane nowelizacjami ustaw ustrojowych, poza głośno dyskutowanymi zmianami w zakresie długości kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, dotyczą także szeregu ważkich kwestii w zakresie organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego i ich organów ujmowanych w statutach tych jednostek. Przede wszystkim, uchwalone zmiany prawne przewidują powołanie w każdej jednostce samorządu terytorialnego komisji skarg, wniosków i petycji. Komisja ta stanowić będzie zatem drugą, obok komisji rewizyjnej, obligatoryjną komisję organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, której zasady i tryb działania musi uwzględniać statut jst (zgodnie z wprowadzanym art. 18b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 30a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Nadto, uchwalone przepisy przewidują także szereg rozwiązań prawnych w zakresie różnych instytucji i procedur prawnych ujmowanych często przez samorządy w swoich statutach jako kwestie związane z ustrojem danej jednostki. Należą do nich przykładowo: zasady tworzenia klubu radnych, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań przez radnych oraz zasady składania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.  

Biorąc pod uwagę powyżej wskazane przykładowo zmiany prawne wprowadzane pakietem nowelizacyjnym, uznać należy, że każda jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek uwzględnić w swoim statucie funkcjonowanie komisji skarg, wniosków i petycji, gro samorządów musi nadto zweryfikować, czy uchwalone zmiany prawne w innych kwestiach ustrojowych nie stoją w sprzeczności z obowiązującymi u nich obecnie rozwiązaniami statutowymi.

Termin uwzględnienia zmian prawnych w regulacjach statutowych jst

Ustawodawca w przepisach omawianego w niniejszym artykule pakietu nowelizacji nie określił jednoznacznie w przepisach końcowych sposobu i terminu uwzględnienia wprowadzanych nowelami zmian ustawowych w regulacjach statutowych jednostek samorządu terytorialnego, a także skutków prawnych zaniechania ich uwzględnienia.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

W ostatnich tygodniach w debacie publicznej pojawiały się w tym zakresie różne interpretacje ekspertów. Część spośród nich sformułowała pogląd o konieczności dostosowania statutów jst do dnia 31 stycznia 2018 r. Głos w sprawie ostatecznie zajęło także samo Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych, które wskazało, że nowe przepisy znajdą zastosowanie dopiero po wyborach samorządowych zgodnie z art. 15 pakietu nowelizacyjnego.

Powołany przez Ministerstwo przepis art. 15 stanowi, że niektóre spośród nowelizowanych przepisów (w tym m.in. nowelizowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa), stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której pakiet nowelizacyjny wszedł w życie.

Sprawa jednak nie jest tak oczywista jak zdaje się to przyjmować Ministerstwo. Przepis art. 15 nie określa bowiem odmiennego terminu wejścia w życie wskazanych w nim przepisów w stosunku do terminu wejścia w życie całej ustawy. Ustawodawca posłużył się w nim nieznaną zasadom techniki prawodawczej formułą „odłożenia w czasie” „zastosowania” przepisów, które weszły już w życie.

Przyjętą w art. 15 pakietu nowelizacyjnego konstrukcję normatywną należy ocenić bardzo krytycznie. Nie można bowiem nie stosować przepisów, które weszły już w życie. Wejście w życie przepisu prawa jest równoznaczne z jego obowiązywaniem (uzyskaniem mocy prawnej) i oznacza  moment, od którego adresaci norm zawartych w tym akcie mają obowiązek przestrzegania tychże norm, a organy stosujące prawo obowiązek ich stosowania (por. np. uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAP 1997, nr 1, poz. 8, orzeczenie TK  z dnia 24 października 1995 r., sygn. akt.: K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12, wyrok TK  z dnia  30 marca  1999 r., sygn.  akt: K  5/98).

Sama negatywna ocena techniki legislacyjnej zastosowanej przez ustawodawcę w pakiecie nowelizacyjnym nie rozstrzyga jednakże problemu, do kiedy należy uwzględnić w regulacjach statutowych wprowadzane zmiany prawne. 

Rozwiązania wyżej wskazanego problemu poszukiwać należy zatem w wykładni celowościowej przepisów pakietu nowelizacyjnego. Kierując się jej dyrektywami, można przychylić się do stanowiska Ministerstwa, że wprowadzane zmiany prawne muszą być uwzględnione w statutach jednostek samorządu terytorialnego nowej kadencji tzn. w dniu rozpoczęcia nowej kadencji organów jst nowe regulacje statutowe powinny zacząć obowiązywać. Przyjąć należy jednak, że wniosek ten wynika nie z tego, że w tym dniu nowe przepisy znajdować będą zastosowanie, lecz z tego, że z dniem rozpoczęcia nowej kadencji organów samorządu terytorialnego wejdą one dopiero w życie.

Nie sposób wykluczyć, że wyżej wskazana interpretacja przepisu art. 15 może być w przyszłości przedmiotem sporu sądowego, jednakże, w ocenie Autora, jest jedyną, która daje wynik chociażby względnie racjonalny z punktu widzenia wykonalności obowiązków nakładanych pakietem nowelizacyjnym na jednostki samorządu terytorialnego.

Jedynie sygnalizacyjnie w tym miejscu wskazać należy także, że przedmiotem ewentualnych sporów w przyszłości może być także zakres zastosowania art. 15 pakietu nowelizacyjnego. Można z niego wywieść bowiem zarówno że „odkłada on w czasie” „zastosowanie” wszystkich nowelizowanych przepisów ustaw ustrojowych, jak i że dotyczy on jedynie tych spośród nowelizowanych przepisów ustaw ustrojowych, które związane są z „kadencją” organów jednostek samorządu terytorialnego. I w tym przypadku wykładnia celowościowa art. 15 skłania do przyjęcia pierwszego ze wskazanych rozwiązań, mimo, że za drugim rozwiązaniem przemawia dosłowne brzmienie omawianego przepisu.

Biorąc pod uwagę poczynione dotychczas uwagi, można pokusić się o konkluzję, że na kanwie art. 15 pakietu nowelizacyjnego jednoznaczny jest jedynie jeden wniosek – przepis ten stanowić może bardzo dobry przykład dla wykładowców akademickich dla zobrazowania studentom, w jaki sposób wadliwie konstruować przepisy końcowe ustawy.

Sposób uwzględnienia zmian prawnych w regulacjach statutowych jst

Wątpliwości prawne związane z koniecznością uwzględnienia zmian ustawowych w regulacjach statutowych jst w związku z uchwalonym pakietem nowelizacyjnym nie zamykają się niestety na samym określeniu terminu, w jakim powinno ono nastąpić.

Drugim, ważkim problemem interpretacyjnym, jaki rodzą nowe przepisy, dotyczy sposobu uwzględnienia zmian ustawowych w regulacjach statutowych jst. Ustawodawca nie określił bowiem wprost, czy jst mają obowiązek dostosować obecnie obowiązujące statuty do wprowadzanych zmian, czy też uchwalić nowe statuty.

Wspomniane powyżej zaniechanie ustawodawcy może mieć dalekosiężne skutki prawne.

Powszechnie przyjmowaną zasadą legislacyjną, wyrażoną wprost w § 33 Zasad Techniki Prawodawczej, jest, że w przypadku zmiany przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego (w tym aktu prawa miejscowego) ustawa nowelizująca powinna wprost określać, czy dotychczas wydane akty wykonawcze (w tym akty prawa miejscowego) zostają utrzymane czasowo w mocy.

Pakiet nowelizacyjny mimo że zmienia zakres upoważnienia ustawowego do uchwalania statutów jednostek samorządu terytorialnego (nakładając m.in. na nie obowiązek określenia w statucie zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji), nie określa obowiązku dostosowania dotychczasowych statutów jst do wprowadzanych zmian prawnych, ani też nie wypowiada się w przedmiocie zachowania w mocy obowiązującej dotychczas podjętych statutów.

Uzupełniając powyższe wskazać także należy, że na gruncie Zasad Techniki Prawodawczej wyrażono ważką z punktu widzenia omawianej problematyki regułę walidacyjną, zgodnie z którą jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego.

Stosując dosłownie wyżej opisaną regułę, uznać należałoby, że jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek uchwalić nowe statuty, które powinny wejść w życie w dniu rozpoczęcia kadencji nowowybranych organów jst, a jeśli tego nie uczynią, dotychczasowe statuty wygasną w całości z mocy samego prawa.

Wyżej sformułowana interpretacja nie jest jednakże jedyną z możliwych. W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie prawa samorządowego, można spotkać gro poglądów opowiadających się za tym, że nie każda zmiana upoważnienia ustawowego w zakresie spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym skutkuje automatycznie utratą mocy obowiązującej dotychczas obowiązującego aktu.

Kalkulację ryzyka wyboru sposobu uwzględnienia wprowadzonych zmian ustawowych w statutach jst oraz określenia zakresu niezbędnych zmian ustawodawca pozostawił jednakże na barkach samych samorządów.

Podsumowanie

Mimo że przepisy omawianego w niniejszym artykule pakietu nowelizacyjnego budzą szereg uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych, muszą, jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego, być przestrzegane i stosowane. W konsekwencji, organy jednostek samorządu terytorialnego każdego szczebla mają obowiązek uchwalenia odpowiednich przepisów wprowadzających w życie nowe rozwiązania prawne w swoich regulacjach statutowych. Czasu na podjęcie odpowiednich kroków prawnych w tym kierunku oraz na przeprowadzenie rzetelnych konsultacji proponowanych rozwiązań nie jest wiele – zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że czas w trakcie roku wyborczego biegnie według nieco innego rytmu, aniżeli w trakcie zwykłego roku kalendarzowego. 

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl