Kategorie

Pozostało kilka miesięcy na uwzględnienie zmian prawnych w statutach jst

Pozostało kilka miesięcy na uwzględnienie zmian prawnych w statutach jst./ fot. Shutterstock
fot.Shutterstock
Samorządy obecnej kadencji mają obowiązek uwzględnić w swoich statutach niedawno wprowadzone zmiany prawne. Sposób realizacji tego obowiązku rodzi jednak szereg wątpliwości prawnych.

Gorączka przedwyborcza powoli zaczyna być odczuwalna w powietrzu – w przestrzeni publicznej krąży już karuzela nazwisk potencjalnych kandydatów do pełnienia różnych funkcji w różnych organach samorządowych. Rok wyborczy nie wprowadza jednakże taryfy ulgowej dla organów jednostek samorządu terytorialnego bieżącej kadencji. Jednym z wyzwań, jakiemu będą one musiały sprostać jeszcze przed wyborami, jest rewizja dotychczas obowiązujących statutów samorządowych.

Zmiany ustawowe istotne z punktu widzenia samorządowych regulacji statutowych 

Za dwa dni, tj. w dniu 31 stycznia 2018 r., wchodzi w życie ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Przedmiotowa ustawa stanowi w swej istocie pakiet nowelizacyjny, na mocy którego dojdzie do nowelizacji 6 ustaw istotnych z punktu widzenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego tj.:

- ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232),

- ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868),

- ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096),

- ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438),

- ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 4),

- ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1123).

Reklama

Zmiany wprowadzane nowelizacjami ustaw ustrojowych, poza głośno dyskutowanymi zmianami w zakresie długości kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, dotyczą także szeregu ważkich kwestii w zakresie organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego i ich organów ujmowanych w statutach tych jednostek. Przede wszystkim, uchwalone zmiany prawne przewidują powołanie w każdej jednostce samorządu terytorialnego komisji skarg, wniosków i petycji. Komisja ta stanowić będzie zatem drugą, obok komisji rewizyjnej, obligatoryjną komisję organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, której zasady i tryb działania musi uwzględniać statut jst (zgodnie z wprowadzanym art. 18b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 30a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Nadto, uchwalone przepisy przewidują także szereg rozwiązań prawnych w zakresie różnych instytucji i procedur prawnych ujmowanych często przez samorządy w swoich statutach jako kwestie związane z ustrojem danej jednostki. Należą do nich przykładowo: zasady tworzenia klubu radnych, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań przez radnych oraz zasady składania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.  

Biorąc pod uwagę powyżej wskazane przykładowo zmiany prawne wprowadzane pakietem nowelizacyjnym, uznać należy, że każda jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek uwzględnić w swoim statucie funkcjonowanie komisji skarg, wniosków i petycji, gro samorządów musi nadto zweryfikować, czy uchwalone zmiany prawne w innych kwestiach ustrojowych nie stoją w sprzeczności z obowiązującymi u nich obecnie rozwiązaniami statutowymi.

Termin uwzględnienia zmian prawnych w regulacjach statutowych jst

Ustawodawca w przepisach omawianego w niniejszym artykule pakietu nowelizacji nie określił jednoznacznie w przepisach końcowych sposobu i terminu uwzględnienia wprowadzanych nowelami zmian ustawowych w regulacjach statutowych jednostek samorządu terytorialnego, a także skutków prawnych zaniechania ich uwzględnienia.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

Reklama

W ostatnich tygodniach w debacie publicznej pojawiały się w tym zakresie różne interpretacje ekspertów. Część spośród nich sformułowała pogląd o konieczności dostosowania statutów jst do dnia 31 stycznia 2018 r. Głos w sprawie ostatecznie zajęło także samo Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych, które wskazało, że nowe przepisy znajdą zastosowanie dopiero po wyborach samorządowych zgodnie z art. 15 pakietu nowelizacyjnego.

Powołany przez Ministerstwo przepis art. 15 stanowi, że niektóre spośród nowelizowanych przepisów (w tym m.in. nowelizowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa), stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której pakiet nowelizacyjny wszedł w życie.

Sprawa jednak nie jest tak oczywista jak zdaje się to przyjmować Ministerstwo. Przepis art. 15 nie określa bowiem odmiennego terminu wejścia w życie wskazanych w nim przepisów w stosunku do terminu wejścia w życie całej ustawy. Ustawodawca posłużył się w nim nieznaną zasadom techniki prawodawczej formułą „odłożenia w czasie” „zastosowania” przepisów, które weszły już w życie.

Przyjętą w art. 15 pakietu nowelizacyjnego konstrukcję normatywną należy ocenić bardzo krytycznie. Nie można bowiem nie stosować przepisów, które weszły już w życie. Wejście w życie przepisu prawa jest równoznaczne z jego obowiązywaniem (uzyskaniem mocy prawnej) i oznacza  moment, od którego adresaci norm zawartych w tym akcie mają obowiązek przestrzegania tychże norm, a organy stosujące prawo obowiązek ich stosowania (por. np. uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAP 1997, nr 1, poz. 8, orzeczenie TK  z dnia 24 października 1995 r., sygn. akt.: K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12, wyrok TK  z dnia  30 marca  1999 r., sygn.  akt: K  5/98).

Sama negatywna ocena techniki legislacyjnej zastosowanej przez ustawodawcę w pakiecie nowelizacyjnym nie rozstrzyga jednakże problemu, do kiedy należy uwzględnić w regulacjach statutowych wprowadzane zmiany prawne. 

Rozwiązania wyżej wskazanego problemu poszukiwać należy zatem w wykładni celowościowej przepisów pakietu nowelizacyjnego. Kierując się jej dyrektywami, można przychylić się do stanowiska Ministerstwa, że wprowadzane zmiany prawne muszą być uwzględnione w statutach jednostek samorządu terytorialnego nowej kadencji tzn. w dniu rozpoczęcia nowej kadencji organów jst nowe regulacje statutowe powinny zacząć obowiązywać. Przyjąć należy jednak, że wniosek ten wynika nie z tego, że w tym dniu nowe przepisy znajdować będą zastosowanie, lecz z tego, że z dniem rozpoczęcia nowej kadencji organów samorządu terytorialnego wejdą one dopiero w życie.

Nie sposób wykluczyć, że wyżej wskazana interpretacja przepisu art. 15 może być w przyszłości przedmiotem sporu sądowego, jednakże, w ocenie Autora, jest jedyną, która daje wynik chociażby względnie racjonalny z punktu widzenia wykonalności obowiązków nakładanych pakietem nowelizacyjnym na jednostki samorządu terytorialnego.

Jedynie sygnalizacyjnie w tym miejscu wskazać należy także, że przedmiotem ewentualnych sporów w przyszłości może być także zakres zastosowania art. 15 pakietu nowelizacyjnego. Można z niego wywieść bowiem zarówno że „odkłada on w czasie” „zastosowanie” wszystkich nowelizowanych przepisów ustaw ustrojowych, jak i że dotyczy on jedynie tych spośród nowelizowanych przepisów ustaw ustrojowych, które związane są z „kadencją” organów jednostek samorządu terytorialnego. I w tym przypadku wykładnia celowościowa art. 15 skłania do przyjęcia pierwszego ze wskazanych rozwiązań, mimo, że za drugim rozwiązaniem przemawia dosłowne brzmienie omawianego przepisu.

Biorąc pod uwagę poczynione dotychczas uwagi, można pokusić się o konkluzję, że na kanwie art. 15 pakietu nowelizacyjnego jednoznaczny jest jedynie jeden wniosek – przepis ten stanowić może bardzo dobry przykład dla wykładowców akademickich dla zobrazowania studentom, w jaki sposób wadliwie konstruować przepisy końcowe ustawy.

Sposób uwzględnienia zmian prawnych w regulacjach statutowych jst

Wątpliwości prawne związane z koniecznością uwzględnienia zmian ustawowych w regulacjach statutowych jst w związku z uchwalonym pakietem nowelizacyjnym nie zamykają się niestety na samym określeniu terminu, w jakim powinno ono nastąpić.

Drugim, ważkim problemem interpretacyjnym, jaki rodzą nowe przepisy, dotyczy sposobu uwzględnienia zmian ustawowych w regulacjach statutowych jst. Ustawodawca nie określił bowiem wprost, czy jst mają obowiązek dostosować obecnie obowiązujące statuty do wprowadzanych zmian, czy też uchwalić nowe statuty.

Wspomniane powyżej zaniechanie ustawodawcy może mieć dalekosiężne skutki prawne.

Powszechnie przyjmowaną zasadą legislacyjną, wyrażoną wprost w § 33 Zasad Techniki Prawodawczej, jest, że w przypadku zmiany przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego (w tym aktu prawa miejscowego) ustawa nowelizująca powinna wprost określać, czy dotychczas wydane akty wykonawcze (w tym akty prawa miejscowego) zostają utrzymane czasowo w mocy.

Pakiet nowelizacyjny mimo że zmienia zakres upoważnienia ustawowego do uchwalania statutów jednostek samorządu terytorialnego (nakładając m.in. na nie obowiązek określenia w statucie zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji), nie określa obowiązku dostosowania dotychczasowych statutów jst do wprowadzanych zmian prawnych, ani też nie wypowiada się w przedmiocie zachowania w mocy obowiązującej dotychczas podjętych statutów.

Uzupełniając powyższe wskazać także należy, że na gruncie Zasad Techniki Prawodawczej wyrażono ważką z punktu widzenia omawianej problematyki regułę walidacyjną, zgodnie z którą jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego.

Stosując dosłownie wyżej opisaną regułę, uznać należałoby, że jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek uchwalić nowe statuty, które powinny wejść w życie w dniu rozpoczęcia kadencji nowowybranych organów jst, a jeśli tego nie uczynią, dotychczasowe statuty wygasną w całości z mocy samego prawa.

Wyżej sformułowana interpretacja nie jest jednakże jedyną z możliwych. W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie prawa samorządowego, można spotkać gro poglądów opowiadających się za tym, że nie każda zmiana upoważnienia ustawowego w zakresie spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym skutkuje automatycznie utratą mocy obowiązującej dotychczas obowiązującego aktu.

Kalkulację ryzyka wyboru sposobu uwzględnienia wprowadzonych zmian ustawowych w statutach jst oraz określenia zakresu niezbędnych zmian ustawodawca pozostawił jednakże na barkach samych samorządów.

Podsumowanie

Mimo że przepisy omawianego w niniejszym artykule pakietu nowelizacyjnego budzą szereg uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych, muszą, jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego, być przestrzegane i stosowane. W konsekwencji, organy jednostek samorządu terytorialnego każdego szczebla mają obowiązek uchwalenia odpowiednich przepisów wprowadzających w życie nowe rozwiązania prawne w swoich regulacjach statutowych. Czasu na podjęcie odpowiednich kroków prawnych w tym kierunku oraz na przeprowadzenie rzetelnych konsultacji proponowanych rozwiązań nie jest wiele – zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że czas w trakcie roku wyborczego biegnie według nieco innego rytmu, aniżeli w trakcie zwykłego roku kalendarzowego. 

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl

Źródło: INFOR
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code

    © Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A.

    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    18 cze 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Do kiedy Spis Powszechny?

    Spis Powszechny – do kiedy trwa? Do kiedy można się spisać przez Internet? Czy każdy domownik musi się spisać osobno? Jakie kary grożą za brak udziału w spisie ludności i mieszkań w 2021 roku?

    Nieskuteczność systemów Compliance, systemów Whistleblowingu lub ochrony danych osobowych - przyczyny

    Nieskuteczność systemów. Czy da się zlikwidować ryzyko compliance lub ryzyko naruszenia danych osobowych? Jakie są powody pozorności lub nieskuteczności systemów?

    Program Kangur - autobusy elektryczne dla gmin wiejskich

    Program Kangur - autobusy elektryczne dla gmin wiejskich. Dzięki wsparciu NFOŚiGW, w wysokości prawie 40 mln zł, autobusy elektryczne będą woziły dzieci do szkół w kolejnych 16 gminach.

    Czyste Powietrze - zmiany w programie, koniec dotacji na piece węglowe

    Czyste Powietrze - co się zmieni w programie? Do kiedy można jeszcze uzyskać dotację na piece węglowe?

    Pakiet psychologiczny – rekomendacje dla uczelni dotyczące pomocy studentom

    Pakiet psychologiczny. Na podstawie przekazanych przez uczelnie informacji na temat udzielanego w okresie epidemii wsparcia studentom, Ministerstwo Edukacji i Nauki opracowało poniższe zalecenia w zakresie zwiększenia pomocy psychologicznej.

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021. Nauczyciel to zawód często oceniany. Ale czy doceniany? W raporcie zbadano, co myślą o nauczycielach rodzice, uczniowie, a także oni sami o swojej pracy.

    Domowa Opieka Medyczna - Pulsoksymetr i PulsoCare

    Domowa Opieka Medyczna to program mający na celu zdalne monitorowanie stanu zdrowia Pacjentów. Program wykorzystuje pulsoksymetr jako narzędzie diagnostyczne i aplikację PulsoCare do przekazywania i monitoringu danych.

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła. W jakim terminie gmina powinna wprowadzić dane do ewidencji? Ile czasu ma urzędnik na wprowadzenie danych z deklaracji do systemu? Czy każdy pracownik urzędu może wprowadzać dane do CEEB? Czy przewidziano finansowanie dla gmin?

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, deklaracja

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, jak złożyć deklarację źródeł ciepła? Przedstawiamy najważniejsze informacje o nowym obowiązku, który będzie spoczywał na właścicielach i zarządcach budynków.

    CEEB - jakie kary za brak zgłoszenia do ewidencji źródeł ciepła?

    CEEB - Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków rusza już 1 lipca 2021 roku. Oznacza to nowy obowiązek dla milionów Polaków, którzy będą musieli zgłosić, czym ogrzewają swoje domy. Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach - NFZ przyjmuje wnioski

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach. Oddziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia przyjmują od wtorku wnioski od aptek, które chcą przystąpić do Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19. Nabór jest otwarty i ciągły, nie ma konkretnej daty jego zakończenia.

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć?

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć? Już ponad 3 miliony Polaków korzysta z naszej aplikacji mObywatel, czyli cyfrowego portfela na dokumenty. Wkrótce trafi do niej Unijny Certyfikat COVID.

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały. 17 czerwca 2021 roku wejdą ważne zmiany dotyczące profilu zaufanego, szczególnie jego tymczasowej wersji. Co się zmieni?

    Kiedy wyniki matur 2021?

    Wyniki matur 2021 – kiedy? Jak i gdzie je sprawdzić? Przedstawiamy ważne informacje dla tysięcy tegorocznych maturzystów.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r. Minister zdrowia podpisał rozporządzenie zapowiedziane w programie Polski Ład. Z jakich badań będzie można skorzystać?

    Polski Ład: nowe miejsca pracy i infrastruktura mają rozwiązać problemy gmin

    Polski Ład to całościowe spojrzenie na problemy powiatów i gmin w całej Polsce. W ramach Polskiego Ładu budowane będą m.in. obiekty sportowe oraz infrastruktura drogowa, energetyczna, internetowa, kolejowa, które przyczynią się do rozwoju gospodarczego i poprawią jakość życia - mówił premier Mateusz Morawiecki.

    Konrad Fijołek prezydentem Rzeszowa - wyniki wyborów

    Konrad Fijołek nowym prezydentem Rzeszowa - znamy już oficjalne wyniki wyborów. Kandydat popierany przez opozycję: PO, Lewicę, PSL i Ruch Polska 2050 wygrał w pierwszej turze. Ile głosów zdobyli poszczególni kandydaci?

    Kurator oświaty - jakie ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Kurator oświaty. Ministerstwo Edukacji i Nauki proponuje rozwiązania wzmacniające rolę kuratora oświaty. Jakie kurator ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Lektury w szkole podstawowej – proponowane zmiany

    Lektury w szkole podstawowej – zmiany. Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało propozycję zmian w liście lektur szkolnych. Jakie książki zostaną usunięte z wykazu a jakie dodane?

    Lista lektur w liceum i technikum – proponowane zmiany

    Lektury w liceum i technikum – jakie zmiany proponuje Ministerstwo Edukacji i Nauki? Skreślone z wykazu lektur mają być m.in. wiersze Marcina Świetlickiego oraz „Mała apokalipsa” Tadeusza Konwickiego. Zamiast tego uczniowie mają czytać m.in. dzieła filozoficzne i egzystencjalne Jana Pawła II.

    Dopłaty z gmin za odpady, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody

    Dopłaty z gmin, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody - szykują się spore zmiany w gospodarce odpadami. Co zawiera rządowy projekt zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?

    Komunikacja w Compliance

    Komunikacja w Compliance. W najbliższym czasie sektor publiczny, ale i sektor prywatny (zwłaszcza duże i średnie przedsiębiorstwa) czeka wdrażanie systemów Compliance. Kluczem do udanego wdrożenia, a potem utrzymania systemów Compliance jest komunikacja.

    Leśna szkoła z klimatem - ruszają ekolekcje

    Leśna szkoła z klimatem to program opracowany we współpracy Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwa Edukacji i Nauki, który służy inspirowaniu uczniów i nauczycieli do działań sprzyjających środowisku przyrodniczemu. W program zaangażowane są też Lasy Państwowe, które m.in. przygotowują służące grom plenerowym ścieżki i organizują prelekcje.

    Dzień Ojca - gra miejska "Przygoda z Tatą"

    Dzień Ojca - MRiPS zaprasza do zapisów na grę miejską "Przygoda z Tatą". Gra odbędzie się w Warszawie.

    Praca zdalna urzędników - ekwiwalent

    Praca zdalna urzędników - po zmianie przepisów pracodawca będzie musiał zagwarantować ekwiwalent. Czy wygasi to pracę zdalną urzędników?