Obowiązek partycypacji w kosztach budowy drogi

Stan faktyczny został przedstawiony na tyle lakonicznie, że trudno stwierdzić na jakiej podstawie gmina domaga się dochodzonej kwoty i tym samym ocenić czy działa ona zgodnie z prawem. W związku z tym wyjaśnimy jakie przesłanki muszą się ziścić, aby gmina mogła zgodnie z prawem pobierać od mieszkańców opłaty w związku z w budowaniem drogi.  

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) gminy mogą rekompensować sobie koszty budowy dróg pobieraną od właścicieli nieruchomości (w niektórych przypadkach także od użytkowników wieczystych) opłatą adiacencką. Stosownie do art. 143 ust. 1 ugn opłatę wolno ustalić gdy droga została wybudowana z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Opłatę ustala wójt (burmistrz lub prezydent miasta) w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję może wydać maksymalnie w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Warunkiem nałożenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową drogi. Wysokość opłaty to określony w uchwale rady gminy procent (maksymalnie 50) różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty poniósł jakiekolwiek nakłady na budowę drogi, to ich wysokość podlega odliczeniu. (art. 148 ust. 4 ugn).

Należy podkreślić, że wójt (burmistrz, prezydent) nie ma obowiązku nakładać na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej. Jeżeli jednak taką opłatę ustali - właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek ją zapłacić.

Budowa kosztuje, przebudowa - za darmo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o ile budowa drogi może skutkować nałożeniem opłaty adiacenckiej, to za przebudowę drogi, choćby zwiększała wartość nieruchomości, gmina opłaty nie może pobrać (por. np. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 oraz 6 lipca 2011 roku; sygn. akt II SA/Bd 511/11, II SA/Bd 513/11, II SA/Bd 518/11, II SA/Bd 520/11, II SA/Bd 522/11 oraz  II SA/Bd 516/11).

Aby ustalić czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z budową czy przebudową, a zatem czy wolno gminie ustalić opłatę adiacenką, należy odwołać się do definicji z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: „udp”).

Zgodnie z  4 pkt 17 udp w pojęciu budowy drogi mieści się:

-    wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami,

-    odbudowa drogi

-    rozbudowa drogi.

Przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie zniszczonej bądź uszkodzonej drogi w całości lub w części.  Z rozbudową mamy do czynienia wtedy, gdy zwiększają się granice pasa drogowego. Zarówno za wykonanie drogi „od podstaw”, jej odbudowę i rozbudowę, o ile zostały choćby w części wykonane ze środków wymienionych w art. 143 ust. 1 ugn i zwiększyły wartość nieruchomości, gmina może pobrać opłatę adiacenką.

Przebudową drogi, za którą opłaty nie wolno już pobrać, stosownie do art. 4 pkt 18 udp, jest wykonywanie robót niewymagających zmiany granic pasa drogowego, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi.

W przywołanym na wstępie orzecznictwie wskazuje się, że istniejący obiekt budowlany będący przedmiotem przebudowy to nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale także konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotne jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny poprzez samo użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych.

Użytkownik zaznaczył, że jego nieruchomość znajduje się przy drodze wewnętrznej. Zakładamy, że gmina działa zgodnie z przepisami, które zezwalają jej na finansowanie budowy tylko tych dróg, które są jej własnością, a zatem, że wspomniana droga wewnętrzna stanowi własność gminy. Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 3 udp finansowanie budowy drogi wewnętrznej jest obowiązkiem zarządcy lub właściciela terenu na którym ta droga jest zlokalizowana.

Właściciel nieruchomości może próbować bronić się przed ustaloną mu opłatą adiacencką wskazując, że z mocy powołanego przepisu gmina powinna finansować budowę własnej drogi wewnętrznej z własnych środków. W ocenie autorów taka obrona miałaby nikłe szanse powodzenia, ponieważ przepisy ugn nie uzależniają możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej od tego czy wybudowana droga jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną (stanowiącą własność gminy) - ważne aby została wybudowana, choćby w części, ze środków publicznych.