Partnerstwo publiczno-prywatne

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) polega na współpracy pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego (ewentualnie administracji rządowej) z sektorem prywatnym. Jest to realizacja wspólnego przedsięwzięcia, w trakcie którego gmina i prywatny przedsiębiorca dzielą się zarówno zyskiem z inwestycji, jak i odpowiedzialnością za podejmowaną działalność. Zasady i tryb współpracy podmiotów sektora publicznego, w tym w szczególności gmin, i partnera prywatnego w ramach PPP reguluje ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1420). Współpraca jednostek samorządu i prywatnych przedsiębiorstw powinna opierać się na odpowiedniej umowie.

Dlaczego się opłaca

W przypadku gmin działanie w ramach PPP ma na celu częściową prywatyzację sektora użyteczności publicznej. Jej konsekwencją jest przekazanie podmiotom z sektora prywatnego niektórych zadań związanych z rozwojem lokalnej infrastruktury. Chodzi głównie o budowę, zarządzanie i utrzymanie dróg i mostów, linii kolejowych, szkół, budownictwa komunalnego czy oczyszczalni ścieków. PPP opiera się na założeniu, że gminie nie jest potrzebny np. własny basen czy mieszkania, ale usługa polegająca na możliwości korzystania z tych obiektów. Jednostka samorządu nie musi więc ich budować, ale może powierzyć to zadanie prywatnemu przedsiębiorcy, któremu może dopłacać za udostępnienie obiektów. Rezultatem takiego partnerstwa jest z jednej strony uzyskanie lepszej jakości świadczonych usług, a także znaczne oszczędności w wydatkach podmiotu publicznego, z drugiej natomiast zyski z inwestycji dla firm prywatnych.

Ustawa o PPP dokładnie określa priorytety, które mogą być objęte tym sposobem finansowania. Przedsięwzięciem typu PPP może być zaprojektowanie lub realizacja inwestycji w wykonaniu zadania publicznego, świadczenie usług publicznych przez okres powyżej trzech lat, jeżeli obejmuje eksploatację, utrzymanie lub zarządzanie niezbędnym do tego składnikiem majątkowym oraz działanie na rzecz rozwoju gospodarczego i społecznego, w tym rewitalizacja obszaru miejskiego. W przypadku rewitalizacji, projekt jej przeprowadzenia może przedstawić strona publiczna. W jego sporządzeniu może też uczestniczyć partner prywatny - jeśli koszt tych prac nie zostanie pokryty z pieniędzy budżetowych bezpośrednio w formie zapłaty. Czwartym typem inwestycji typu PPP jest przedsięwzięcie pilotażowe, promocyjne, naukowe, edukacyjne lub kulturalne, wspomagające realizację zadań publicznych. Tu także istnieją ograniczenia. Przeważająca część wynagrodzenia partnera prywatnego musi pochodzić ze źródeł innych niż środki podmiotu publicznego.

Głównym celem PPP jest przekształcenie funkcji jednostki samorządu z dostawcy obiektów służących realizacji zadań użyteczności publicznej w dostawcę samych usług. Finansowanie budowy obiektu jest rolą prywatnego inwestora, który następnie dysponuje przez określony okres dochodami z zarządzania obiektem. Dzięki temu gmina zostaje uwolniona od konieczności budowania nowych obiektów, dla których to przedsięwzięć barierę stanowią często możliwości finansowe jej budżetu. Zmienia się tutaj jednocześnie rola kapitału prywatnego. W ramach PPP prywatny inwestor nie jest już tradycyjnym współudziałowcem w finansowaniu gminnego zadania inwestycyjnego, ale udziałowcem w dostawie usług dla mieszkańców w dłuższym okresie sięgającym nawet kilkudziesięciu lat. Z kolei finansowanie gotowego obiektu ze strony samorządu ma tylko zabezpieczać istnienie i dostępność usług publicznych. Nie jest to natomiast finansowanie operacyjne, a więc utrzymywanie samej nieruchomości.

W roli partnera publicznego mogą występować nie tylko jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki, ale także organy administracji rządowej, państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe lub samorządowe instytucje kultury, jak również Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne. Stroną publiczną umowy o PPP mogą być też państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, jednak z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek handlowych. Warto przy tym pamiętać, że definicja PPP odnosi się do wykonywania zadań publicznych, a w tym zakresie szczególne kompetencje leżą w gestii samorządów. To one mają obowiązek prowadzenia podstawowych usług publicznych, takich jak usługi komunalne (oczyszczanie miasta, gospodarka wodno-ściekowa, ogrzewanie, edukacja, służba zdrowia, znaczna część dróg).

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Najpierw analiza przedsięwzięcia

Przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w formie PPP podmiot publiczny ma bezwzględny obowiązek, pod rygorem nieważności umowy o PPP, przeprowadzenia jego analizy. Chodzi tutaj o określenie ryzyk związanych z realizacją projektowanego przedsięwzięcia, zbadanie wszelkich aspektów ekonomicznych i finansowych związanych z budową i eksploatacją projektowanego obiektu, a w tym porównanie kosztów realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP z kosztami jego realizacji w inny sposób. Każda gmina, która zastanawia się nad wykorzystaniem tego modelu realizacji inwestycji, powinna wziąć pod uwagę nie tylko profity płynące z realizacji samej inwestycji, ale również korzyści i zagrożenia społeczne związane z realizacją przedsięwzięcia w inny sposób. Krótko mówiąc, każda umowa o PPP powinna być poprzedzona dogłębną analizą, która określa główne koszty, ryzyko, oszczędności, jakie powinno przynieść zrealizowanie inwestycji metodą PPP, oraz szereg innych informacji wpływających na kształt umowy.

JAKIE KORZYŚCI PRZYNOSI PPP

n mniejsze wydatki na gminne inwestycje, a przez to oszczędności w budżecie,

n przyspieszenie terminów budowy obiektów użyteczności publicznej i dostaw związanych z nimi usług,

n zapewnienie wyższej jakości usług publicznych,

n większa rywalizacja kapitału prywatnego w sferze dostarczania usług publicznych,

n podział ryzyka inwestycyjnego pomiędzy gminę i prywatnego przedsiębiorcę,

n dodatkowe perspektywy rozwoju dla prywatnych firm.

PLANOWANIE PRZEDSIĘWZIĘCIA PARTNERSKIEGO

n Pomysł i dokładne określenie celów przedsięwzięcia.

n Przeprowadzenie analiz opłacalności przedsięwzięcia PPP.

n Przeprowadzenie akcji informacyjnej wśród mieszkańców gminy.

n Podjęcie decyzji i zabezpieczenie środków.

n Przeprowadzenie postępowania przetargowego - wyłonienie partnera.

n Rozpoczęcie realizacji umowy - faza realizacji inwestycji.

n Eksploatacja obiektu (świadczenie usług).

n Przekazanie obiektu przez partnera prywatnego lub spółkę partnera prywatnego i publicznego partnerowi publicznemu - koniec etapu partnerskiego.

PRZYKŁAD

BUDOWA BASENU

Gmina, która nie ma basenu, znajduje firmę, która wyłoży środki finansowe na jego budowę i następnie stanie się jego właścicielem. Następnie umawia się z inwestorem, że będzie mu, przez 10 lat, płaciła określoną stawkę za każdą osobę, która będzie przez określony czas korzystała z pływalni.

Fachowa analiza każdego ze sposobów realizacji przedsięwzięcia musi obejmować przede wszystkim szczegółowy zakres przedsięwzięcia, analizę ekonomiczno-finansową i prawną oraz analizę rodzajów ryzyka i wrażliwości przedsięwzięcia na rodzaje ryzyka. Gmina musi ustalić także harmonogram realizacji inwestycji. Wynikiem przeprowadzonych analiz różnych sposobów realizacji przedsięwzięcia powinno być porównanie każdego sposobu jego realizacji i wskazanie, który z nich przynosi największe korzyści dla interesu publicznego i lokalnej społeczności.

Jeżeli z przeprowadzonej analizy wynika, że przedsięwzięcie, choćby w części, wymaga finansowania z budżetu państwa, zgodę na realizację takiego przedsięwzięcia musi wyrazić minister finansów. Z wnioskiem o udzielenie takiej zgody musi wystąpić sama gmina. Wniosek taki powinien zawierać m.in. określenie przedsięwzięcia, które ma być realizowane w ramach PPP i przewidywaną wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na realizację tej inwestycji. Minister finansów wydaje zgodę albo odmawia wydania zgody w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Gmina może złożyć kolejny wniosek o wydanie zgody na realizację tego samego przedsięwzięcia dopiero w przypadku zmiany wysokości kwoty środków państwowych potrzebnych na realizację oraz zmiany obciążenia ryzykiem pomiędzy partnerami.

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Poparcie mieszkańców

W trakcie przygotowywania projektów inwestycji PPP należy uwzględniać różnorodne aspekty, które decydują o powodzeniu takich przedsięwzięć. Nie chodzi tutaj tylko o korzyści gospodarcze, które przyniesie w przyszłości inwestycja, ale także względy społeczne. Jak wskazują eksperci, dużą barierą dla przeprowadzenia takich przedsięwzięć może okazać się uzyskanie poparcia członków lokalnej społeczności dla nowej formy wykorzystania budżetowych pieniędzy. Podstawowym problemem związanym z ustawą o PPP będzie przekonanie mieszkańców, przedstawicieli władz, a także organów kontroli, że jest to zyskowny sposób działania administracji publicznej. Każdy samorząd, podejmując się działania w formie PPP, powinien podjąć dialog z mieszkańcami, który uświadomi im, że w zamian np. za przyspieszenie korzystania z danej usługi trzeba będzie płacić więcej, i to przez określony czas, a także to, że wycofanie się z umowy o PPP nie jest możliwe bez wysokich odszkodowań i kar umownych.

Wybór partnera

Jednostka samorządu, która jest zainteresowana wykonaniem inwestycji w ramach PPP, musi zamieścić informacje o planowanej realizacji określonego przedsięwzięcia na zasadach właściwych dla PPP w Biuletynie Zamówień Publicznych i Biuletynie Informacji Publicznej. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje nieważnością umowy o PPP. Do wyboru partnera prywatnego stosuje się co do zasady przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177 z późn. zm.). Wyjątkiem są kwestie specjalnie uregulowane ustawą o PPP, która wyłączyła stosowanie niektórych przepisów prawa zamówień publicznych. Należą do nich m.in. regulacje opisujące okoliczności, które dopuszczają udzielenie zamówienia w trybie negocjacji z ogłoszeniem lub zawierające wymóg zgody prezesa urzędu wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej na zawarcie umowy, której przedmiotem są świadczenia okresowe lub ciągłe, na okres dłuższy niż trzy lata.

Procedurę wyłonienia kapitału prywatnego, na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, przeprowadza jednostka samorządu. Jednak zgodnie z art. 10 ustawy o PPP z propozycją wspólnej inwestycji może się do niego zgłosić także partner prywatny. Może nim być przedsiębiorca (w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej), ale również organizacja pozarządowa, Kościół lub inny związek wyznaniowy, jak również przedsiębiorca zagraniczny (w rozumieniu prawa kraju rejestracji i spełnia warunki do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce). Wystąpienie z wnioskiem o realizację wspólnego przedsięwzięcia nie może być jednak powodem do szczególnego traktowania przez jednostkę samorządu w trakcie postępowania o wybór partnera prywatnego.

Przedsiębiorcy lub inne podmioty ubiegające się o zawarcie umowy o PPP mogą zawrzeć umowę lub porozumienie w celu wspólnego ubiegania się o zawarcie kontraktu. Muszą jednak ustanowić spośród siebie pełnomocnika do reprezentowania ich w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy o PPP lub do samego jej zawarcia. Połączyć swoje siły w celu realizacji zadań w ramach PPP mogą także jednostki samorządu. Tak samo jak przedstawiciele sektora prywatnego, mogą zawrzeć umowę lub porozumienie w celu wykonania wspólnego dla nich zadania publicznego. Konieczne jest w takiej sytuacji wyznaczenie spośród siebie jednostki upoważnionej do sporządzenia analizy korzyści płynących z tej formy współpracy lub zawarcia umowy o PPP w ich imieniu i na ich rzecz.

Gmina powinna wybrać tego partnera, który przedstawi najkorzystniejszą ofertę współpracy przy realizacji inwestycji. Partner prywatny musi być wyłoniony w procesie przetargu. PPP jest szczególną formą zamówienia publicznego i odbywa się z zaangażowaniem środków publicznych. Najczęściej stosowaną formą przetargową będą tutaj negocjacje z ogłoszeniem, przy czym należy zaznaczyć, że w wypadku przedsięwzięcia w trybie PPP zgoda prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie będzie wymagana.

Zgodnie z zasadami i trybem wyboru partnera prywatnego określonymi w ustawie o PPP za najkorzystniejszą ofertę należy uznać tę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu przedsięwzięcia. Chodzi tutaj m.in. o podział zadań i ryzyk związanych z inwestycją oraz terminów i wysokości przewidywanych płatności z tytułu zapłaty sumy pieniężnej lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeżeli są one planowane. Powyższych zasad nie stosuje się jednak w przypadku, gdy wynagrodzenie partnera prywatnego stanowi w całości zapłata sumy pieniężnej ze środków gminnych. W przypadku przedsięwzięć szczególnie skomplikowanych lub wymagających zastosowania innowacyjnych rozwiązań, gmina może pokryć wszystkim oferentom na równych warunkach część kosztów przygotowania oferty. O warunkach pokrycia części takich kosztów należy poinformować w specyfikacji wyboru partnera prywatnego.

PRZYGOTOWANIE PRZEDSIĘWZIĘCIA PPP

Zadania jednostki samorządu:

n zdefiniowanie przedsięwzięcia i przygotowanie wstępnej dokumentacji,

n powołanie zespołu wdrożeniowego odpowiedzialnego za opracowanie specyfikacji przedsięwzięcia, danych i materiałów potrzebnych do jego realizacji,

n podjęcie formalnej decyzji o realizacji inwestycji,

n zatrudnienie zespołu doradców,

n opracowanie dokumentacji przetargowej,

n organizacja i przeprowadzenie przetargu.

Zadania podmiotu prywatnego:

n identyfikacja i ocena poszczególnych ryzyk związanych z przedsięwzięciem,

n określenie optymalnej struktury realizacji,

n powołanie podmiotu odpowiedzialnego za formalną organizację prac (spółka specjalnego przeznaczenia),

n opracowanie konkurencyjnej oferty na realizację prac.

Zawarcie umowy

Umowa o PPP zawarta w celu realizacji zadania publicznego jest koniecznym warunkiem do uznania danej formy współpracy między podmiotem publicznym i prywatnym za PPP. Przedmiotem takiej umowy jest realizacja (za wynagrodzeniem) przez partnera prywatnego umówionego przedsięwzięcia na rzecz jednostki samorządu, czyli ostatecznie na rzecz społeczeństwa reprezentowanego przez podmiot publiczny. Zawierając taki kontrakt, przedsiębiorca lub inny podmiot będący przedstawicielem kapitału prywatnego decyduje się na sfinansowanie inwestycji albo znalezienie źródeł, które takie finansowanie zapewnią, a także na późniejsze zarządzanie tym przedsięwzięciem. Z kolei partner publiczny bierze na siebie odpowiedzialność za świadczenie usługi i nadzór realizującym inwestycję partnerem. Najważniejsze elementy, które powinny się znaleźć w tego rodzaju umowie, określa art. 18 ustawy o PPP. W każdym bądź razie umowa będzie nieważna, w przypadku gdy zostanie zawarta mimo nieprzeprowadzenia analizy opłacalności przedsięwzięcia oraz nieogłoszenia informacji o planowanej realizacji określonego przedsięwzięcia na zasadach właściwych dla partnerstwa publiczno-prywatnego w Biuletynie Zamówień Publicznych i Biuletynie Informacji Publicznej.

Prawidłowo przygotowany kontrakt powinien zapewniać wzajemne uzupełnianie się stron PPP w tych działaniach, w których poradzą sobie najlepiej. W umowie o PPP dokonuje się zatem takiego podziału zadań, aby poszczególne ryzyka związane z realizacją wspólnego przedsięwzięcia obciążały podmiot, który łatwiej może zapobiec pojawieniu się niekorzystnych skutków z nim związanych. Współpraca oparta o PPP musi więc być tak skonstruowana, aby dokonany w jej ramach podział zadań, zaangażowania i związanego z nim ryzyka umożliwiał osiągnięcie celu wyznaczonego przez podmiot publiczny, który jest odpowiedzialny za efekt końcowy współpracy.

Umowa o PPP może przewidywać, że w celu jej wykonania jednostka samorządu i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową. Cel i przedmiot działalności takiej spółki nie może jednak wykraczać poza zakres określony zawartą umową. Partnerzy mogą również ustalić termin i warunki, na jakich jednostka samorządu nabędzie, po zakończeniu wykonywania umowy o PPP, udziały lub akcje posiadane przez partnera prywatnego w utworzonej spółce. Zgody wszystkich wspólników albo akcjonariuszy spółki będzie wymagało zbycie lub obciążenie nieruchomości lub przedsiębiorstwa wniesionego do spółki oraz zmiana umowy albo statutu spółki.

Zgodnie z art. 24 ustawy o PPP, partnerowi publicznemu przysługuje prawo pierwokupu akcji albo udziałów partnera prywatnego w spółce. O decyzji w sprawie skorzystania z tego prawa podmiot publiczny informuje partnera prywatnego nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia zawiadomienia przez partnera prywatnego o zamiarze zbycia akcji albo udziałów. Podmiot publiczny musi wykonać prawo pierwokupu nie później niż w terminie czterech miesięcy od dnia podjęcia decyzji o skorzystaniu z tego prawa. Zbycie przez partnera prywatnego akcji albo udziałów z naruszeniem powyższych zasad będzie nieważne.

Każdy podmiot publiczny, który zobowiązał się do realizacji inwestycji w ramach umowy o PPP, ma obowiązek przekazania ministrowi właściwemu do spraw gospodarki niektórych informacji dotyczących zawartej umowy. Chodzi w szczególności o dane dotyczące łącznej kwoty wydatków na wykonanie umowy, w tym łączną kwotę wydatków budżetu (informacje powinny uwzględniać również kwoty wydatków z podziałem na poszczególne lata) oraz podział ryzyk, związanych z realizacją przedsięwzięcia, pomiędzy partnera prywatnego i podmiot publiczny. Informacje muszą zostać przesłane do ministerstwa w terminie 14 dni od dnia podpisania umowy o PPP. W takim samym czasie należy przekazać wszelkie zmiany umowy o PPP, które dotyczą podanych wyżej danych.

W zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o PPP do tego rodzaju aktów prawnych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Należy jednak pamiętać, że szeroka swoboda w kształtowaniu treści umów jest koniecznym elementem elastycznego podziału zadań i obowiązków między partnerami. W związku z tym każda ze stron powinna przejąć tę część ryzyka związanego ze wspólnie realizowanym przedsięwzięciem, z którym poradzi sobie najlepiej.

Po zakończeniu wykonywania umowy partner prywatny lub spółka kapitałowa założona w ramach PPP przekazuje podmiotowi publicznemu nieruchomości, obiekty budowlane, rzeczy ruchome lub wartości niematerialne i prawne będące przedmiotem kontraktu, w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zużycia wskutek prawidłowego używania. Wyjątek od tej reguły może przewidywać jednak umowa o PPP. Może ona stanowić, że takie składniki majątkowe zostaną wówczas przekazane na rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej utworzonej w celu wykonywania zadań publicznych lub spółki handlowej z większościowym udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa.

INICJATYWY SAMORZĄDÓW LOKALNYCH W ZAKRESIE PPP

n Gdańsk

W 1997 roku Rada Miasta podjęła uchwałę o lokalnych inicjatywach inwestycyjnych. Przez pięć lat w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wybudowano: 12,5 km sieci wodociągowej, 11 km kanalizacji sanitarnej, 8,8 km kanalizacji deszczowej, 360 m sieci cieplnej, 63,5 tys. m.kw. chodników i dróg, 270 punktów oświetleniowych, 3 przepompownie ścieków sanitarnych, jedną przepompownię wód deszczowych.

n Kraków

Miasto potrzebowało modernizacji oświetlenia ulicznego. Przeszkodą były jednak zarówno braki budżetowe, jak i to, że krakowskie lampy i reszta infrastruktury, która służy oświetleniu miasta, nie była własnością gminy. W związku z tym jednostka samorządu przejęła od zakładu energetycznego 40 tys. punktów świetlnych w Krakowie. Wykonawcą zadania modernizacji oświetlenia miasta zostało konsorcjum dwóch firm Electrimu Warszawa i ES System z Krakowa. Miasto podpisało z konsorcjum umowę do roku 2004, w ramach której firmy wymieniły oświetlenie miasta na sodowe.

EUROPEJSKIE SPOSOBY NA PARTNERSTWO

n Model brytyjski

Właścicielem infrastruktury i jej operatorem jest podmiot prywatny. Funkcjonuje on w branży komunikacji miejskiej, oczyszczanią miasta oraz spółkach ciepłowniczych po prywatyzacji. Skutkiem tego jest fakt, że gmina nie ma zagwarantowanej kontroli nad daną sferą gospodarki komunalnej. Przedsiębiorstwo prywatne zaś dąży do efektywności ekonomicznej, swobodnie kształtuje politykę cen i inwestycji.

n Model francuski

Gmina jest właścicielem infrastruktury komunalnej. Operatorem jest podmiot zewnętrzny wybrany w drodze przetargu. Jest to rozwiązanie stosowane w gospodarce wodno-ściekowej, ochronie zdrowia i szkolnictwie. W jego konsekwencji gmina wydzierżawia majątek lub przekazuje go do administrowania. Kontrakt jest zawierany na 10-30 lat.

n Model niemiecki

Gmina jest właścicielem zarówno infrastruktury komunalnej, jak i jej operatora. Ogranicza to samodzielność działania operatora. Model taki funkcjonuje także w Belgii, Holandii i Stanach Zjednoczonych.

UMOWA O PPP POWINNA ZAWIERAĆ

n cel i przedmiot przedsięwzięcia oraz harmonogram jego realizacji;

n łączną wartość środków przewidzianych na realizację w całości przedsięwzięcia będącego przedmiotem umowy, niezależnie od źródła ich pochodzenia;

n zobowiązanie partnera prywatnego do poniesienia w całości albo w części nakładów na realizację przedsięwzięcia lub zapewnienie poniesienia tych nakładów przez osoby trzecie;

n zobowiązania podmiotu publicznego, w tym wielkość, zasady i terminy wnoszenia wkładu własnego, jeżeli wkład taki jest przewidywany, a także zasady dysponowania tym wkładem;

n normy jakościowe, wymagania i standardy stosowane przy realizacji przedsięwzięcia;

n uprawnienia podmiotu publicznego w zakresie bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego lub spółkę, o której mowa w art. 19 ust. 1, oraz zasady okresowego przeprowadzania przez strony wspólnej oceny realizacji przedsięwzięcia wraz z ustaleniami realizacyjnymi;

n czas, na jaki umowa została zawarta, oraz warunki przedłużenia lub skrócenia okresu obowiązywania umowy, a także warunki i sposób jej rozwiązania przed upływem terminu, na jaki została zawarta, oraz zasady rozliczeń i odszkodowań w takim przypadku;

n warunki i procedurę zmiany umowy oraz zmiany zakresu przedsięwzięcia, jeżeli taka możliwość była przewidziana w specyfikacji wyboru partnera prywatnego;

n formy, wysokość i zasady ustalania i przekazywania wynagrodzenia partnera prywatnego;

n podział ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia;

n zasady i zakres ubezpieczeń realizowanego przedsięwzięcia, a także dodatkowe gwarancje i umowy oraz zobowiązania stron w tym przedmiocie;

n tryb i zasady rozstrzygania sporów wynikłych na tle umowy.

Wynagrodzenie partnera

Zakres współpracy między podmiotem publicznym i prywatnym jest ograniczony również pod względem natury ich wzajemnych relacji w szczególności zasad wynagradzania partnera prywatnego. Zgodnie z przepisami ustawy o PPP wynagrodzeniem partnera prywatnego jest jego prawo do pobierania pożytków lub uzyskiwania innych korzyści z przedsięwzięcia. Wynagrodzenie może stanowić w całości także zapłata sumy pieniężnej ze środków podmiotu publicznego, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią. Zasadą jest więc, iż partner prywatny w ramach PPP korzyści z zaangażowania się we współpracę powinien osiągać dzięki opłatom, jakie pobiera od użytkowników dostarczanych przez siebie usług.

Udział gminy

Uczestnictwo gminy w przedsięwzięciu partnerskim polega na wniesieniu wkładu własnego lub uiszczeniu wynagrodzenia. Określa to umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wkładem własnym gminy może być sfinansowanie części kosztów realizacji przedsięwzięcia, w tym dopłaty do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia albo wniesieniu przedsiębiorstwa, nieruchomości lub rzeczy ruchomej, licencji i innych wartości niematerialnych lub prawnych, jeżeli służą realizacji przedsięwzięcia. Wkład własny jest przekazywany partnerowi prywatnemu lub spółce kapitałowej zawiązanej w celu wykonania umowy PPP. Przekazanie wkładu własnego może nastąpić w szczególności w formie darowizny, sprzedaży (z zastrzeżeniem odkupu), użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy. Wkład własny wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi na zasadach określonych w umowie o PPP. W przypadku środków finansowych gminie należą się również odsetki od dnia przekazania tych środków.

Z finansowaniem inwestycji realizowanej w ramach umowy o PPP wiążą się też pewne obowiązki związane z koniecznością zmian zasadami uchwalania budżetu gminy. Powinien on zawsze uwzględniać wydatki na spłatę zobowiązań wynikających z umów o PPP, skutki zaniechania, okresowego wstrzymania lub ograniczenia zakresu przedsięwzięcia realizowanego w ramach umów o PPP oraz wydatki na odszkodowania dla partnerów prywatnych wynikające z umów o PPP.

Finansowanie przedsięwzięć

Niezależnie od rodzaju inwestycji realizowanej w ramach PPP i miejsca jej wykonania każda jednostka samorządu terytorialnego skorzysta z kapitału własnego i pożyczkowego.

Kapitał własny pochodzi od inwestorów, czyli firm prywatnych, władz samorządowych czy centralnych. Kapitału pożyczkowego dostarczają głównie banki. Mogą to być zarówno banki komercyjne, jak i instytucje takie jak Europejski Bank Inwestycyjny. Źródłem kapitału pożyczkowego może być także emisja obligacji komunalnych. Mogą to być także obligacje emitowane przez inwestorów bezpośrednich.

Inną sprawą jest finansowanie dotacyjne. Przy realizacji projektów PPP w Unii Europejskiej finansowanie dotacyjne zajmuje szczególną rolę ze względu na współfinansowanie inwestycji ze środków unijnych. Dotacje mogą pochodzić z funduszy UE zorientowanych na finansowanie rozwoju infrastruktury.

Ten sposób finansowania, obok niewątpliwych zalet, ma jednak także swoje wady, do których należą przede wszystkim stosunkowo wysokie koszty uzyskania dotacji. Inwestor jest bowiem zobowiązany do stosowania skomplikowanych procedur związanych z jej uzyskaniem i wdrożeniem oraz dużej szczegółowości w sprawozdaniach finansowych. Znaczenie ma tutaj również większa dyscyplina finansowa. Pieniądze dotacyjne są bowiem środkami publicznymi, a więc ich wydatkowanie wymaga stosowania procedur określonych dla sektora publicznego.

Potrzebni fachowcy

Eksperci zajmujący się problematyką PPP nie kryją, że przymierzenie się do tej formy finansowania inwestycji przez administrację publiczną i samorządy wiąże się z wysokimi kosztami wynajmu doradców, którzy przygotują koncepcję i porównają koszty takiego finansowania w stosunku do tradycyjnych metod. Na pewno punktem, w którym podmioty publiczne nie obejdą się bez fachowej pomocy specjalistycznych kancelarii, jest opracowanie specyfikacji przetargowej dla inwestycji typu PPP. Obawy, że potencjalni organizatorzy przedsięwzięć PPP nie sprostają wymogom finansowym nałożonym przez ustawę, są uważane za jedną z najpoważniejszych barier dla partnerstwa w Polsce.

PRZYKŁAD

BUDOWA DROGI LUB MOSTU

W przypadku gdy umowa o PPP dotyczy budowy i eksploatacji dróg publicznych, obok wynagrodzenia partner prywatny pobierać może opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania czy opłat za przejazd przez mosty i tunele zlokalizowane w ciągach dróg publicznych.

ADAM MAKOSZ

PODSTAWA PRAWNA

n Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1420).

n Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177 z późn. zm.).

n Rozporządzenie ministra gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

n Rozporządzenie ministra finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów analizy przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

n Rozporządzenie ministra gospodarki z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasad sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym.