Jak zmienić zasady partnerstwa żeby było więcej inwestycji

Wiele samorządów już dziś realizuje projekty PPP na podstawie ogólnych regulacji prawa cywilnego lub prawa zamówień publicznych. Niestety, zdarzają się i złe doświadczenia związane z PPP. Przewidziane w obecnej ustawie procedury wstępne poprzedzające PPP są skomplikowane i bardzo kosztowne, zwłaszcza analizy ryzyk. Nowe przepisy o PPP powinny uprościć procedury wstępne i zlikwidować zbędne analizy na etapie podejmowania decyzji - czy w ogóle skorzystać z możliwości zastosowania partnerstwa publiczno-prywatnego.

Doświadczenia z PPP

STANISŁAW WILCZYŃSKI

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Stanisław Wilczyński, burmistrz Wągrowca

Miasto Wągrowiec od ponad roku przygotowuje się do pozyskania inwestora w oparciu o ustawę o PPP na budowę i eksploatację Centrum Rekreacji Wodnej. Dokonaliśmy wszelkich niezbędnych analiz wynikających z aktów wykonawczych do ustawy, a w chwili obecnej jesteśmy w przeddzień ogłoszenia przetargu na wybór inwestora. Wartość inwestycji to ok. 32 mln złotych. Zakładam, że do końca bieżącego roku uda nam się wyłonić inwestora bądź inwestorów dla naszej inwestycji, i patrzę na to optymistycznie.

JÓZEF KUREK

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Józef Kurek, burmistrz Mszczonowa

Obecnie w Mszczonowie budujemy baseny termalne. Pierwszy etap tego przedsięwzięcia finansujemy sami, ale drugi etap chcielibyśmy realizować wspólnie z partnerem prywatnym. Mamy zbudowaną część basenów zewnętrznych, a teraz szukamy inwestora, który wybudowałby hotel, centrum wystawienniczo-konferencyjne oraz centrum odnowy biologicznej i profesjonalne spa.

PIOTR GRZYMOWICZ

zastępca prezydenta Olsztyna

Przygotowujemy kilka inwestycji, w których liczymy na współpracę z partnerem prywatnym. W oparciu o PPP chcemy zrealizować projekt dotyczący centrum funeralnego w Olsztynie. Oceniamy, że koszt takiej inwestycji wyniesie ok. 15 mln zł. Planujemy także wykonanie w ramach PPP trzech obiektów sportowo-rekreacyjnych. Pierwszy projekt to najnowocześniejsze w północnej Polsce centrum wodno-sportowe, z basenem olimpijskim, którego wartość szacujemy na ok. 100 mln zł. Częściowo będzie on finansowany dzięki Regionalnemu Programowi Operacyjnemu Rozwój Warmii i Mazur, natomiast do pozostałej części szukamy partnera prywatnego, który chciałby z nami współpracować. Drugi projekt to Centrum Sportowo-Kongresowo-Wystawiennicze obejmujący modernizację hali Uranii wraz z budową obiektu konferencyjno-wystawienniczo-targowego. Do tego przedsięwzięcia także szukamy partnera publicznego, który chciałby współfinansować tę inwestycję wspólnie z nami, a potem nią zarządzać. Trzeci projekt to Centrum Rehabilitacji i Rekreacji Stadion Leśny w Olsztynie. Chcemy go zrealizować wspólnie z Warmińsko-Mazurskim Sejmikiem Osób Niepełnosprawnych. W ramach tego przedsięwzięcia zamierzamy wybudować część sportowo-rehabilitacyjną wraz z częścią biznesową, która pomagałaby utrzymać obiekt służący sportowi i rehabilitacji.

W Olsztynie mieliśmy również trudne doświadczenia związane z PPP. W 2000 roku ówczesne władze miast podjęły inicjatywę powołania spółki Aquarena, do której miasto wniosło aportem grunt. Niestety, spółka upadła i gmina, chcąc ratować ten grunt, musiała go wykupić od syndyka za ok. 200 tys. zł. Samorządowcom prokuratura postawiła zarzuty, których nie podzielił sąd, stwierdzając, że umowa podpisana przez władze była zgodna z prawem.

Korzyści z partnerstwa

STANISŁAW WILCZYŃSKI

Pomimo wielu trudności w przygotowaniu i zawiązaniu partnerstwa publiczno-prywatnego, przynosi ono wiele korzyści dla samorządów. Wymienię tylko te najbardziej istotne, pomijając równie ważne korzyści marketingowe. Należą do nich: niższy koszt przedsięwzięcia, jaki musi ponieść samorząd, i co się z tym wiąże, szerszy zakres owego przedsięwzięcia możliwy do wykonania. Pozyskanie do współpracy partnera, który wnosi pewne know-how.

PIOTR GRZYMOWICZ

Partnerstwo publiczno-prywatne może przynieść wiele wymiernych korzyści. Przede wszystkim jako samorządy mamy ograniczoną ilość środków, jakie możemy przeznaczać na duże inwestycje, dlatego bardzo ważne jest znalezienie partnerów prywatnych zainteresowanych realizacją znaczących inwestycji w gminie. Dzięki temu oszczędzamy części środków i możemy je przeznaczyć na inne przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że partner prywatny podwyższa standard wykonywania zadań publicznych. Ponadto może on zapewnić nowoczesne zarządzanie, nowe technologie i bardzie efektywną realizację inwestycji. Samych gmin nigdy nie będzie stać na to, aby zapewnić tak szeroką gamę usług publicznych, które jesteśmy zobowiązani świadczyć na rzecz mieszkańców.

Obowiązujące prawo

JERZY KROPIWNICKI

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Jerzy Kropiwnicki, prezydent Łodzi

W obecnie obowiązującej ustawie została narzucona długotrwała procedura, wymagająca skomplikowanych analiz. Takie same procedury (analizy: ekonomiczno-finansowa, rodzajów ryzyka, korzyści dla interesu publicznego) są przewidziane, gdy przedsięwzięcie ma stosunkowo niewielkie rozmiary finansowe, jak i dla przedsięwzięć dotyczących wielomilionowych inwestycji infrastrukturalnych. Procedura przetargowa w przypadku PPP jest bardziej skomplikowana niż w przypadku tradycyjnej formuły wynikającej z prawa zamówień publicznych. Zamawiający ma obowiązek stosowania nieprzewidzianych prawem zamówień publicznych kryteriów. O wiele bardziej są skomplikowane umowa i załączniki do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Słowniczek określeń wymienia jako podmiot publiczny m.in. państwowe lub samorządowe osoby prawne z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek handlowych. Oznacza to, że spółka miejska nie jest traktowana jako podmiot publiczny.

JÓZEF KUREK

Warunkiem przygotowania dobrego projektu PPP jest dobre prawo. A to, które mamy teraz, na pewno takie nie jest. Jego najsłabszym punktem jest procedura wyboru partnera prywatnego. Ustawa o PPP przewiduje odpowiednie stosowanie prawa zamówień publicznych, a więc prymat procedur, takich jak choćby przetarg nieograniczony. Tylko że doświadczenie uczy, że takie tryby się do tego kompletnie nie nadają. Choć jestem zwolennikiem przetargów, jednak w tej kwestii uważam, że lepsze są tryby negocjacyjne, które pozwalają na ustalenie pewnych kwestii w toku negocjacji. Przewidziane w obecnej ustawie procedury wstępne poprzedzające PPP są skomplikowane i bardzo kosztowne, zwłaszcza analizy ryzyk. Żaden samorząd nie jest w stanie sam tego przygotować, więc potrzebna jest specjalistyczna firma, która to zrobi. Jeśli jednak po tych formalnościach okaże się, że PPP nie jest opłacalne, to trzeba z tej formy zrezygnować. Ale potem ktoś może zarzucić, że uszczuplono finanse gminy, więc który burmistrz lub prezydent miasta weźmie na siebie taką odpowiedzialność. Nikt nie chce podejmować tak ryzykownych decyzji i mieć do czynienia z organami kontroli.

STANISŁAW WILCZYŃSKI

Obowiązująca ustawa o PPP z 28 lipca 2005 r. posiada pewne mankamenty i niedociągnięcia. Nie w samych wadach ustawy leży przyczyna braku jej efektów. W Polsce jako kraju ciągle jeszcze goniącym kraje starej Unii, są obszary, na których można uzyskać znacznie wyższą rentowność inwestycji w porównaniu z przedsięwzięciami samorządowymi. Inwestor też jest mniej cierpliwy i perspektywa 25 czy 30 lat oczekiwania jest ciągle zbyt długa. Nakładając na to jeszcze ograniczenia formalno-prawne samorządów w nawiązywaniu współpracy oraz brak polskich doświadczeń, sytuacja na rynku PPP jest taka, jaka jest.

Ocena nowych przepisów

JERZY KROPIWNICKI

Ostatni projekt ustawy o PPP przyjęty przez rząd oceniam pozytywnie. Zmiany szły w kierunku rozszerzenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy umożliwiającego objęcia partnerstwem publiczno-prywatnym szerszego kręgu przedsięwzięć (budowa mieszkań komunalnych, wykonywanie remontów, restauracji zabytków, programy edukacyjne i kulturalne, usługi transportu zbiorowego) oraz dawały możliwość realizacji partnerstwa szerszemu kręgu podmiotów (spółki gminne, osoby fizyczne, podmioty zagraniczne). Otwarty katalog przedsięwzięć, wymienionych w ustawie, umożliwiłby zastosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego do wszelkiego rodzaju przedsięwzięć, byleby tylko służyły wykonywaniu zadań publicznych. Uproszczone miały być procedury wstępne i zrezygnowano ze zbędnych analiz na etapie podejmowania decyzji czy w ogóle skorzystać z możliwości zastosowania partnerstwa publiczno-prywatnego. Uproszczono analizy i zrezygnowano z przepisów wykonawczych, które tych analiz dotyczą (z wyjątkiem dotyczących rodzajów ryzyka). Ograniczono obowiązek przeprowadzenia analiz do jednego sposobu realizacji przedsięwzięcia. Zaproponowano możliwość przeprowadzenia analiz w formie uproszczonej w przypadku, gdy przedsięwzięcie ma stosunkowo niewielkie rozmiary finansowe. Pozostawiono obowiązek stosowania przepisów prawa zamówień publicznych do procedur związanych z wyłanianiem partnera prywatnego, pomimo nie istnienia takiego obowiązku w świetle zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Ograniczono ten obowiązek jedynie do dwóch trybów - negocjacji z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnego. Mogłoby się wydawać, że przyjęta w tym zakresie regulacja stwarza bariery utrudniające możliwość zastosowania ustawy, ale zwycięża konieczność zapewnienia przejrzystości, jawności stosowanych procedur oraz zachowania zasad konkurencji. Logiczne wydaje się zastosowanie trybów, w których cena nie może być jedynym kryterium wyboru oferty, a jednocześnie umożliwiają przeprowadzenie postępowania w przypadku, gdy cena usług w chwili rozpoczynania postępowania nie jest znana. Najistotniejszą jednak kwestią jest możliwość negocjowania warunków umowy. Zaproponowane uregulowania zmierzały także do wykorzystania w szerszym zakresie współfinansowania przedsięwzięć realizowanych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego środkami z funduszy Unii Europejskiej oraz innymi środkami zagranicznymi.

PIOTR GRZYMOWICZ

Uważam, że przygotowany niedawno projekt nowej ustawy o PPP jest bardziej przejrzysty.

Bardzo dobrze, że zamierzano ograniczyć zakres i stopień trudności analiz poprzedzających przygotowanie projektów PPP. Każde uproszczenie i zmniejszenie formalności dobrze służy współpracy samorządów z inwestorami prywatnymi.

STANISŁAW WILCZYŃSKI

Nowelizacja ustawy, której założenia były słuszne, na pewno ułatwiłaby działanie inwestorów prywatnych i samorządów w formule PPP. Ostatni projektu nowelizacji ustawy o PPP to krok w dobrym kierunku. Każde uproszczenie procedury, uściślenie terminologii oraz samej definicji partnerstwa jest jak najbardziej słuszne.

ŁUKASZ SOBIECH

lukasz.sobiech@infor.pl

Przygotowała EWA GRĄCZEWSKA-IVANOVA

EWA ŁĘTOWSKA

profesor, rzecznik praw obywatelskich w latach 1987-1992, Instytut Nauk Prawnych PAN, sędzia Trybunału Konstytucyjnego