Jak prawidłowo przeprowadzić lokalne referendum

Referenda budzą największe zainteresowanie, gdy inicjatywa odwołania dotyczy osób piastujących najwyższe stanowiska samorządowe. Taka sytuacja miała miejsce 5 października 2008 r., kiedy to w Zduńskiej Woli odbyło się referendum w sprawie odwołania prezydenta miasta - Zenona Rzeźniczaka, któremu prokuratura postawiła 20 zarzutów. Natomiast 26 października 2008 r. odbyło się referendum w sprawie odwołania Romualda Zawodnika, burmistrza w Pionkach. W tym przypadku nie przyczyniły się do tego zarzuty prokuratury, ale nieudzielenie przez radę gminy absolutorium burmistrzowi za wykonanie budżetu w 2007 r.

Jednak najgłośniejsze referendum odbyło się 16 listopada 2008 r., przeprowadzone zostało w sprawie odwołania ze stanowiska prezydenta Olsztyna - Czesława Małkowskiego, któremu prokuratura przedstawiła zarzuty dotyczące m.in. molestowania seksualnego. Wyniki referendum w Olsztynie przesądzają o utracie stanowiska przez prezydenta Małkowskiego.

Referenda zyskują na popularności

O tym, że referenda lokalne są często stosowanym sposobem wykonywania władzy przez społeczeństwo, świadczą dane z ostatnich lat. W kadencji władz samorządowych na lata 1998-2002 odbyło się 196 referendów, w kadencji w latach 2002-2006 - 88, a w obecnej kadencji, która rozpoczęła się w 2006 r., przeprowadzono już 29 referendów.

Zasadne jednak jest pytanie o ich skuteczność, gdyż niewiele odniosło skutek, a wynik był zgodny z oczekiwaniami inicjatorów.

Czym jest referendum

Referendum jest powszechnym głosowaniem w określonej sprawie, w którym biorą udział wszyscy obywatele mający czynne prawo wyborcze. Stanowi ono formę demokracji bezpośredniej, polegającą na wypowiadaniu się wyborców, w formie głosowania, na tematy będące przedmiotem tego głosowania. Jest ono przeprowadzane zgodnie z zasadą powszechności, równości bezpośredniości i tajności.

Głosowanie w sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców. Referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może się odbyć natomiast zarówno na wniosek mieszkańców, jak i rady gminy.

Procedura organizacji referendum

Inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jst o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. W terminie 60 dni od powiadomienia inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jst.

W sprawie odwołania organu jst przed upływem kadencji wnioskodawca referendum pisemnie powiadamia o zamiarze wystąpienia z taką inicjatywą również komisarza wyborczego. Ustawodawca zobowiązuje inicjatora referendum do poinformowania mieszkańców o przedmiocie zamierzonego referendum. Następuje to m.in. poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej. Koszty tych działań pokrywane są przez wnioskodawcę.

Inicjator referendum w sprawie odwołania jst przekazuje, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządowej, komisarzowi wyborczemu pisemny wniosek mieszkańców wraz z kartami podpisów poparcia. Jeżeli komisarz stwierdzi, że wniosek spełnia wszystkie wymogi, w ciągu 30 dni od jego złożenia wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum.

Gdy inicjatorem jest rada gminy

Inicjatorem referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może być rada gminy, która podejmuje stosowną uchwałę. Jedną z uchwał, która inicjuje podjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, jest uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (miało to miejsce w Pionkach). Uchwała o referendum może być podjęta nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium i musi być poprzedzona zapoznaniem się rady z opinią regionalnej izby obrachunkowej na temat uchwały rady o nieudzieleniu absolutorium i wysłuchaniem wyjaśnień wójta. Uchwałę o przeprowadzeniu referendum uznaje się za podjętą, jeśli uzyskała poparcie bezwzględnej większości głosów ustawowego składu radnych w głosowaniu imiennym.

Rada gminy może również podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie mu absolutorium. Wniosek w takiej sprawie złożyć musi co najmniej jeden członek składu rady. Wymaga on formy pisemnej i musi zawierać uzasadnienie przyczyny odwołania. Podlega również zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną. Uchwałę o przeprowadzeniu referendum rada może podjąć na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jej przegłosowanie wymaga uzyskania co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, oddanych w głosowaniu imiennym. Jeżeli wniosek o podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum nie uzyskał wymaganej większości głosów, to kolejny wniosek może być zgłoszony w tym trybie nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od poprzedniego głosowania.

Uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczący rady gminy przekazuje komisarzowi wyborczemu. Komisarz wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 14 dni po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę (30 dni od dnia doręczenia uchwały) albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady o przeprowadzeniu referendum.

W przypadku złożenia 2 lub więcej wniosków mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organów gminny oraz uchwały rady gminy o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w 30-dniowym terminie liczonym od dnia otrzymania pierwszego wniosku lub uchwały.

Postanowienie komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także należy je rozplakatować lub przekazać do wiadomości publicznej w inny sposób zwyczajowo przyjęty na terenie danej jst.

Jeżeli inicjatorem referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego jst są mieszkańcy, wówczas referendum przeprowadza się najpóźniej w 50. dniu od dnia opublikowania postanowienia komisarza wyborczego. Jeśli natomiast referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego jst odbywa się na wniosek organu stanowiącego jst, wówczas przeprowadza się je najpóźniej w 50. dniu od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, które zostało uchylone przez sąd administracyjny w wyniku skargi złożonej na to rozstrzygnięcie.

Ważność referendum

Referendum w sprawie odwołania organu jst pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne w przypadku, gdy wzięło w nim udział nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwołanego organu. W odniesieniu do wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obliczając 3/5, uwzględnia się liczbę osób biorących udział w wyborze odwołanego organu, w tym głosowaniu, które było skuteczne. A zatem, jeśli wójt został wybrany w pierwszej turze głosowania, do ustalenia 3/5 liczby uczestniczących w głosowaniu bierze się liczbę uczestników tej tury wyborów. Jeśli zaś rozstrzygnięcie dotyczące wyboru wójta zapadło w ponownym głosowaniu, to do obliczenia 3/5 uczestników głosowania uwzględnia się liczbę biorących udział w tym właśnie głosowaniu.

Referenda w sprawie odwołania organów stanowiących jst dość często bywają jednak nieskuteczne. W 2008 r. (dane na 27 października 2008 r.) odbyło się 26 referendów, z których tylko 5 okazało się ważnych... W każdym z tych ważnych referendów mieszkańcy podjęli decyzję o odwołaniu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Przyczyną niepowodzenia referendów jest niska frekwencja.

Najwyższa frekwencja odnotowana została w referendum przeprowadzonym 11 maja 2008 r. w sprawie odwołania burmistrza Lubomierza (33,40%). Najniższa frekwencja była przy okazji referendum w sprawie odwołania prezydenta Skierniewic (6,79%). Oczywiście referendum to było nieważne. Do końca 2008 r. odbędzie się jeszcze 9 referendów w sprawie odwołania organów jst.

Konsekwencje głosowania

Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie jemu poddanej, właściwy organ stanowiący lub wykonawczy jst niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. W przypadku rozstrzygającego referendum o odwołaniu rady gminy, organem właściwym będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), a gdy dotyczy odwołania organu stanowiącego powiatu lub samorządu województwa, a także referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców rozstrzygającego o odwołaniu organów gminy przed upływem kadencji organem właściwym będzie osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Gdy nie został wniesiony żaden protest wyborczy, Prezes Rady Ministrów zarządza wybory przedterminowe. Kadencja organów jst wybranych w tych wyborach kończy się z dniem zakończenia kadencji w wyborach zarządzonych dla wszystkich rad danego poziomu.

Jeżeli został wniesiony protest, wyborów przedterminowych nie zarządza się do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Protest wyborczy może wnieść każdy mieszkaniec uprawniony do wzięcia udziału w referendum. O zakończeniu postępowania w sprawie protestu i o treści ostatecznych orzeczeń właściwy sąd zawiadamia niezwłocznie (tj. doręcza prawomocne orzeczenie) zainteresowanego, wojewodę, komisarza wyborczego i przewodniczącego właściwej terytorialnej komisji.

Jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium i gdy przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, zakończeniu ulega również działalność rady. Prezes Rady Ministrów wskazuje osobę, która do czasu wyboru nowej rady będzie pełniła funkcję tego organu, i zarządza wybory przedterminowe.

Poprzez udział w referendum mieszkańcy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygania spraw bezpośrednio ich dotyczących. Referendum jest więc głosem społeczeństwa i formą sprawowania władzy przez naród. O jego wadze świadczy również fakt, iż jest ono instytucją wymienioną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

INICJATYWA REFERENDALNA

Referendum przeprowadza się z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej:

• 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu,

• 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa.

Tomasz Gąsior

Podstawy prawne:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200, poz. 1471)

• Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88, poz. 985; ost.zm. Dz.U. 2007 r. nr 112, poz. 766)

• Ustawa z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111)

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111)