Błędy w procedurze udzielania informacji publicznej

Wiele nieprawidłowości w funkcjonowaniu urzędów uwypuklił raport „Ciekawość - pierwszy stopień do...”, opracowany przez Stowarzyszenie BONA FIDES we wrześniu - listopadzie 2008 r. Jest on efektem monitoringu dostępu do informacji publicznej przeprowadzonego w 167 gminach województwa śląskiego. Projekt sfinansowano ze środków Fundacji im. Stefana Batorego.

Wolontariusze sprawdzali m.in. czas odpowiedzi na zadane pytania, fakt zadawania bądź niezadawania pytań o interes prawny lub faktyczny, a także liczbę urzędników, z którymi byli łączeni podczas rozmów telefonicznych.

Charakterystyka zakresu i form dostępu do informacji publicznej w śląskich gminach w znacznym stopniu odzwierciedla rozwiązania stosowane w całym kraju. Dlatego też wyciągnięcie wniosków z raportu umożliwi zainteresowanym jednostkom samorządu terytorialnego poprawienie ich funkcjonowania oraz uniknięcie naruszeń prawa.

- Punktem wyjścia do monitoringu - mówi Grzegorz Wójkowski, autor projektu, Prezes Stowarzyszenia Bona Fides - było założenie, że sposób funkcjonowania urzędów gmin oraz decyzje podejmowane przez władze samorządowe powinny być jawne i przejrzyste, a korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej jest niezbędne obywatelom w zdobywaniu wiedzy o mechanizmach funkcjonowania samorządów i dla zaangażowania się w działalność publiczną.

Przy prowadzeniu badania stowarzyszenie posłużyło się metodą tzw. tajemniczego klienta. Jego wolontariusze telefonowali do urzędów, wysyłali pisemne wnioski i e-maile i prosili o odpowiedź jako przeciętni Kowalscy. Sprawdzali ponadto, jak urzędy gmin wywiązują się z obowiązku udostępniania informacji publicznych, które są w ich posiadaniu oraz jaka jest jakość prawa lokalnego regulującego te zagadnienia. Na tej podstawie stworzony został ranking przejrzystości gmin (patrz ramka: Wyniki raportu o dostępie do informacji publicznej w województwie śląskim).

Sprawdzane były akty prawa lokalnego regulujące udostępnianie informacji publicznej, a także 3 sposoby jej udzielania przez diagnozowane jednostki:

• na pisemny wniosek,

• telefonicznie oraz

• za pomocą poczty elektronicznej.

Na pisemny wniosek

Na 167 badanych gmin 73 (44%) udzieliły odpowiedzi na wszystkie zadane tą drogą pytania, 10 (6%) odpowiedziało na pismo, ale nie udzieliło żadnej informacji, a 33 (20%) w ogóle nie wysłały żadnej odpowiedzi. Urzędnicy, którzy nie dopełnili należycie swoich obowiązków w tym zakresie, najczęściej odsyłali interesantów do Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP) bez podawania wskazówki, gdzie dokładnie szukać danej informacji, żądali złożenia wniosku na formularzu udostępnionym przez urząd lub prosili o wskazanie podstawy prawnej wymaganej informacji oraz poinformowanie, do jakich celów będzie ona wykorzystywana.

Choć udostępnienie tego typu informacji powinno następować bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od złożenia wniosku, gminy nie zawsze mieściły się w tym czasie. Rekordzistą okazał się urząd w Koszęcinie, który zwlekał z odpowiedzią aż 66 dni. Co czwarta jednostka udzieliła jej po 15 dniach roboczych od wysłania pytania lub później. W sytuacji gdy przekazanie informacji w przepisanym terminie jest niemożliwe, urząd powinien zawiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie wywiązania się ze swojego obowiązku. Nie może on być dłuższy niż 2 miesiące od złożenia wniosku.

Telefonicznie

Najskuteczniejszą i najszybszą formą uzyskiwania informacji, szczególnie w mniejszych gminach, okazywała się rozmowa telefoniczna. W 144 jednostkach (86%) metoda ta okazywała się skuteczna, natomiast 23 urzędy (14%) nie chciały podać odpowiedzi przez telefon. Największą niedogodnością tego rozwiązania bywała ponownie konieczność odpowiadania na wiele niezgodnych z prawem pytań, m.in. o imię i nazwisko osoby dzwoniącej, o to, gdzie mieszka, skąd dzwoni, do czego potrzebne są jej informacje lub jaką reprezentuje instytucję. Rekordowa ich liczba - aż 8 - padła w Zabrzu, przy czym dzwoniący nie uzyskał odpowiedzi. Odmowną praktykę urzędnicy tłumaczyli z reguły wymogiem składania pytań na piśmie.

Pocztą elektroniczną

Chętniej i szybciej urzędy reagowały na e-maila. 60% badanych odpowiedziało tą drogą potencjalnym interesantom. 70 gmin uczyniło to w ciągu 3 dni. W czterech przypadkach adres podany w BIP nie istniał. Także przy wykorzystaniu tego narzędzia do nierzadkich należały sytuacje, w których urzędnicy prosili o podanie bliższych danych nadawcy oraz wyjaśnienie, do czego dana informacja jest mu potrzebna. Jest to kolejna praktyka sprzeczna z ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.o.d.i.p.), która zakazuje żądania podania interesu prawnego i faktycznego od osób występujących o informacje publiczne (art. 2 ust. 2 u.o.d.i.p.).

Akty prawa lokalnego

Stowarzyszenie wzięło pod lupę znajdujące się w BIP formularze wniosków o udostępnienie informacji publicznych oraz statuty, zarządzenia wójtów, burmistrzów i prezydentów regulujące tę materię. Najczęstszą nieprawidłowością było ograniczanie formy dostępu do informacji. Zabronione prawem regulacje funkcjonowały w blisko 80% badanych samorządów. Równie problematyczne okazały się wspomniane formularze, które zawierały pozycje dotyczące szczegółowych danych osobowych i innych informacji o wnioskodawcy. Pytano m.in. o numer telefonu, PESEL, Regon lub NIP. W lokalnej procedurze co piątej gminy zapisany był wymóg uzyskania zgody urzędnika na udostępnienie informacji publicznej. Wiele jednostek pobierało opłaty za przeniesienie żądanych dokumentów na płytę CD, ich skanowanie czy przesłanie pocztą elektroniczną. Kilka gmin w swych regulacjach prawnych odsyłało do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) w przypadkach innych niż przewidziane w art. 16 u.o.d.i.p. W jednej znacznie zawężono zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej, uznając za nią jedynie protokoły i rozstrzygnięcia rady miejskiej i jej komisji oraz zarządzenia burmistrza.

Konieczne są zmiany

Mimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje już od ponad 7 lat, nadal wiele podmiotów zobligowanych do jej udostępniania ma problemy z należytym wywiązywaniem się ze swoich powinności. Tylko w nielicznych jednostkach można je uzyskać bez żadnych kłopotów. Każdy urząd wypracował własny model i praktykę postępowania w tym zakresie. Między poszczególnymi magistratami występują duże różnice w merytorycznym i praktycznym podejściu do zagadnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, leżąca u podstaw codziennej pracy urzędników, nie jest im za dobrze znana. Nie dla wszystkich są oczywiste wynikające z niej obowiązki oraz uprawnienia petentów. Szarą rzeczywistością jest przedłużający się okres oczekiwania na odpowiedź, niechęć do jej udzielania bez zastosowania formy pisemnej oraz fragmentaryczny jej zakres. Skutkiem takich praktyk bywa niejednokrotnie dezorientacja i zniechęcenie interesanta, a w konsekwencji - rezygnacja z przysługujących mu praw. Osoby, które potraktowano z naruszeniem przepisów, zyskują w ten sposób narzędzie pozwalające, po wyczerpaniu drogi odwoławczej, na ich dochodzenie w postaci skargi do sądu administracyjnego.

- Są jednak - mówi Grzegorz Wójkowski - powody do optymizmu. Nie we wszystkich urzędach stosowane są złe praktyki w zakresie dostępu do informacji publicznej. W niektórych założeniach ustawy są prawidłowo realizowane. Są wzory, które można naśladować. No i są organizacje społeczne, takie jak nasza, które przyglądają się urzędniczej praktyce. W razie naruszeń, wiedzą, jak interweniować i wymuszać przestrzeganie prawa.

WYNIKI RAPORTU O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ W WOJEWÓDZTWIE ŚLĄSKIM

Najlepiej wypadły w nim Goleszów i Olsztyn, dalej znalazły się Brenna i Godów, a za nimi Bobrowniki, Kamienica Polska, Pszów, Świnna, Wojkowice i Wyry. Co ciekawe, aż 8 pierwszych miejsc zajęły gminy wiejskie, a w pierwszej dziesiątce zabrakło miast na prawach powiatu. Dopiero 11 były Gliwice i Tychy. Z miast na prawach powiatu wśród najlepszych 25 urzędów znalazły się jeszcze tylko Częstochowa i Siemianowice Śląskie. Największym, negatywnym zaskoczeniem było uplasowanie się w końcówce stawki Katowic, stolicy województwa. Zajęły one dopiero 147 miejsce. Zestawienie zamknęła Pszczyna, która nie odpowiedziała na ani jedno zadane pytanie.

WSKAZÓWKI NA PRZYSZŁOŚĆ

Wszystkim urzędom - zarówno tym, które znalazły się wysoko w rankingu, jak i tym z jego końca oraz tym z pozostałych województw - autorzy raportu proponują 2 rozwiązania:

1) przeprowadzenie szkoleń z dostępu do informacji publicznej dla wszystkich urzędników, podczas których nie tylko szczegółowo zapoznają się oni z ustawą o dostępie do informacji publicznej, ale także z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym tej problematyki,

2) dokonanie przeglądu aktów prawa lokalnego (zwłaszcza statutów i zarządzeń) pod kątem regulacji dotyczących dostępu do informacji publicznych i usunięcie z nich wszystkich zapisów niezgodnych z ustawą.

Anna Kiser

Podstawy prawne:

• Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198; ost.zm. Dz.U. z 2005 r. nr 132, poz. 1110)

• Ustawa z 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 229, poz. 1539)