Strażnik miejski od „czarnej roboty”

Najwyższa Izba Kontroli (dalej: NIK) w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. przeprowadziła badanie kontrolne w 24 jednostkach straży miejskich. Ogólna ocena Izby wypada dobrze, chociaż kontrolerzy stwierdzili nieprawidłowości. Na plus wypada np. funkcjonowanie straży miejskich w zakresie ochrony porządku publicznego, a na minus m.in. nadmierne skupianie się strażników na ściganiu kierowców za złe parkowanie i przekraczanie prędkości.

Niestety, ocena NIK dotyczyła też zwierzchników straży, czyli samorządowców. Kontrola wykazała, że prezydenci i burmistrzowie często utrudniali strażnikom wykonywanie podstawowych obowiązków, zlecając im dodatkowe zadania. Strażnicy musieli np. wyłapywać bezpańskie psy i zapewniać im opiekę, pobierać opłaty targowe czy dostarczać posiłki osobom zatrzymanym przez policję, choć są to zadania dla zupełnie innych służb. Cierpi na tym zarówno porządek w miastach, jak i autorytet samych strażników.

Ocena pozytywna

Z raportu NIK wynika, że wszystkie kontrolowane straże współdziałały z instytucjami realizującymi lokalne programy ograniczania patologii społecznych, a także wspomagały policję w akcjach i programach prewencyjnych.

Strażnicy miejscy w Stargardzie Szczecińskim m.in. w ponad 600 klasach przeprowadzili „pogadanki” dotyczące np. bezpiecznej drogi do szkoły, zachowania w kontakcie z agresywnym psem lub odpowiedzialności prawnej nieletnich. W ramach lokalnych programów współuczestniczyli w akcjach „Alkohol”, „Bezdomny”, „Dzień Wagarowicza”, „Bezpieczne Lato” i „Ogrody Działkowe”. Strażnicy miejscy w Zamościu, współpracując z zarządami osiedli, wzięli udział w 196 zebraniach mieszkańców i zarządów osiedli. Mieszkańcy zgłosili dyżurnym straży lub strażnikom 2320 spraw. Rozwijano także współpracę ze szkołami w zakresie utrzymania porządku i bezpieczeństwa. Skontrolowano 1200 osób nieletnich i stwierdzono 174 przypadki wagarów. Przeprowadzono 331 pogadanek z dziećmi i młodzieżą na temat głównych zagrożeń występujących w szkole i poza szkołą.

W ocenie kierowników jednostek współpracujących ze strażami oraz komendantów wojewódzkich policji prowadzone przez strażników działania pozytywnie wpływały na poprawę porządku publicznego. Widać to na przykładzie Lublina, gdzie rada miasta nałożyła na straż obowiązek współuczestnictwa w lokalnych programach zapobiegania przestępczości oraz zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli „Bezpieczny Lublin”, „Profilaktyki i rozwiązywanie problemów alkoholowych”, „Bezdomny do domu”, „Pokonaj swoją samotność” oraz m.in. w programach resocjalizacji więźniów i rozbudowie monitoringu miasta. Współdziałając ze Strażą Ochrony Kolei, strażnicy w latach 2008–2009 przeprowadzili 471 patroli. W okresie tym wspólnie z członkami Komisji ds. Zapobiegania Alkoholizmowi przeprowadzali 212 kontroli punktów sprzedaży alkoholu i wyrobów tytoniowych.

Czytaj także: NIK: Straż Miejska zamiast dbać o porządek, ściga kierowców>>

Ocena negatywna

Według kontrolerów NIK powołane do zapewnienia spokoju, bezpieczeństwa i porządku publicznego straże miejskie zamieniają się w straż drogową. W wielu gminach coraz mniej strażników wychodzi na patrole, a coraz więcej zajmuje się wystawianiem mandatów na podstawie zdjęć z fotoradarów. Dzieje się to kosztem dbałości o porządek publiczny. Strażnicy powinni zajmować się przede wszystkim ochroną spokoju i porządku na terenie miast i gmin, patrolować osiedla, parki i place zabaw. Robią to jednak zbyt rzadko.

Statystyki prezentowane przez straże wykazują stały i znaczący wzrost ujawnianych przez nie wykroczeń. W latach 2005–2009 wyniósł on 23%. Izba zwraca jednak uwagę, że liczba interwencji w najważniejszej dla obywateli sprawie porządku publicznego wzrosła średnio zaledwie o 2,7%. Zwiększyła się za to znacząco (o niemal 200%) ogólna liczba wykrywanych przewinień komunikacyjnych. W 2005 roku wykroczenia komunikacyjne stanowiły 27,4%, a w 2009 – już 65,2% ogólnej liczby wszystkich ujawnionych wykroczeń. Ich liczba zwiększyła się o 22,7% w tych jednostkach, które posiadały fotoradary, natomiast w pozostałych (które fotoradarów nie posiadały) liczba tych samych wykroczeń wzrosła tylko o 2,5%.

Przewinienia komunikacyjne to tylko jedna z 26 grup wykroczeń, które powinni ujawniać strażnicy, a są jednostki, w których 97% spośród wszystkich wystawionych mandatów dotyczy przewinień drogowych. Większość z nich wypisywana jest na podstawie zapisów z fotoradarów (np. w Szczecinku wykorzystywanie radaru od lipca 2007 r. spowodowało w ciągu dwóch lat wzrost liczby ujawnionych wykroczeń komunikacyjnych o 811%). W efekcie działania strażników nie mają znaczącego wpływu na poprawę porządku publicznego. Liczba interwencji związanych bezpośrednio z bezpieczeństwem mieszkańców zmalała w niektórych gminach nawet o 41%.

Ocena rzetelności i skuteczności podejmowanych interwencji jest trudna, ponieważ strażnicy źle dokumentują swoje działania. Powodem są zarówno braki sprzętowe, jak i zwykła ludzka niedbałość. Dziewięć skontrolowanych jednostek nie posiadało rejestratorów rozmów telefonicznych. Cztery kolejne miały sprzęt, ale używały go tylko w wybranych godzinach. Dyżurni nie odnotowywali zgłaszanych i podejmowanych interwencji. W dodatku w większości jednostek nie istniały spisane procedury dokumentowania służby. Kontrola NIK ujawniła przypadki naruszania przez strażników prywatności i udostępniania danych osobom nieuprawnionym. Na przykład komendant straży w Białogardzie, mimo obowiązków określonych zakresem czynności, nie opracował procedur sporządzania i nadzoru nad dokumentowaniem przebiegu służby strażników oraz ewidencji zgłoszeń o zdarzeniach. W straży obowiązywały ustne, niesformalizowane zasady dokumentowania, które nie zapewniały skutecznego nadzoru nad dokumentowaniem przebiegu służby, m.in. z uwagi na brak ewidencjonowania informacji o czasie otrzymania i przekazania przez dyżurnego zgłoszenia oraz rozpoczęcia i zakończenia interwencji przez strażników. A w strażach w Chodzieży, Gnieźnie, Strzelnie i Radomiu nie opracowano zasad dokumentowania i archiwizacji sygnałów o naruszeniu porządku. W związku z brakiem rejestratora zgłoszeń otrzymane informacje o zagrożeniach ewidencjonowano w terminie późniejszym, na podstawie notatek dyżurnego i strażników.

Aż w 12 miastach prezydenci nielegalnie zlecali strażom wykonywanie dodatkowych zadań, które przypisane były innym podmiotom i wykraczały poza ustawowe kompetencje strażników miejskich z zakresu ochrony porządku publicznego. W pięciu miastach (Lublin, Kalisz, Szczecin, Toruń i Zamość) ich włodarze niezgodnie z prawem upoważnili komendantów straży (funkcjonujących jako odrębne jednostki organizacyjne) do wystawiania i podpisywania tytułów wykonawczych wszczynających egzekucję administracyjną należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi. Wydanie takich upoważnień było sprzeczne z przepisami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stanowiącym, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, a określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej może powierzyć tylko pracownikom jednostki (tj. urzędu).

W sześciu z 24 skontrolowanych straży stwierdzono, że 422 mandaty, tj. 10,2% badanej próby (4130 druków), wypełnione były niezgodnie z wymogami. Spośród losowo wybranych 148 mandatów karnych wystawionych przez straż w Kłodzku, w 115 mandatach (77,7% badanych) nie wpisano opisu wykroczenia, a w 25 (16,9%) nie wskazano podstawy prawnej wystawienia mandatu. Zaś w straży w Stargardzie Szczecińskim w 73 mandatach nałożonych na sprawców ujawnionych wykroczeń (tj. 36,5% z 200 badanej próby) nie wpisano rodzaju i charakteru wykroczenia oraz kwalifikacji prawnej czynu.

Komendanci straży w Chodzieży, Gnieźnie, Kędzierzynie-Koźlu i w Kluczborku w badanym okresie nie sporządzali i nie przekazywali do właściwych urzędów wojewódzkich informacji o otrzymanych i wykorzystanych bloczkach mandatowych, nałożonych i uiszczonych grzywnach ani też nie przedstawiali grzbietów wykorzystanych bloczków do rozliczenia.

Izba negatywnie ocenia też nierzetelne prowadzenie ewidencji i egzekucji należności z tytułu mandatów. Niewłaściwa ewidencja uniemożliwiała bieżące ustalanie stanu zapłaconych i zaległych należności. W 12 urzędach miało to wpływ na prawidłowość sporządzanych sprawozdań budżetowych. Niewłaściwe prowadzenie ewidencji należności z tytułu grzywien spowodowane było między innymi niedostateczną znajomością obowiązujących przepisów przez pracowników służb finansowych. Jako przykład NIK podaje służby finansowe Urzędu Miasta w Strzelnie, które – mimo upływu trzyletniego okresu od daty wydania 325 mandatów nałożonych przez strażników i nastąpienia przedawnienia w ich egzekucji – nie odpisały z ewidencji dłużników zaległych należności w kwocie 37,4 tys. zł. Skarbnik Miasta, wyjaśniając powody powstania tej nieprawidłowości, stwierdziła, że nie wiedziała o przedawnianiu należności z mandatów karnych po okresie 3 lat od ich wystawienia.

Czytaj także: Oznakowanie pojazdów straży gminnych - nadchodzące zmiany>>

Rady i zalecenia

Zdaniem kontrolerów NIK konieczne jest doprecyzowanie zasad pracy straży miejskiej i nadzoru nad nią. Poprawie muszą ulec też procedury wewnętrzne. Stąd zalecenia dla samorządów, komendantów straży, policji i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA).

W ocenie NIK niezbędne jest podjęcie następujących działań przez:

1) samorządy:

● wprowadzenie systematycznego nadzoru nad realizacją zadań przez straże, w tym w formie okresowych kontroli i udokumentowanych analiz,

● ewidencjonowanie oraz właściwe egzekwowanie należnych dochodów z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi,

● zaniechanie powierzania strażom zadań należących do kompetencji innych organów i wykraczających poza zakres ochrony porządku publicznego;

2) komendantów straży miejskich:

● poprawa reagowania strażników miejskich na występujące zakłócenia porządku publicznego,

● ustalenie i przestrzeganie procedur dokumentowania działań straży,

● wzmożenie nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami mandatowymi,

● zapewnienie bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych;

3) komendantów wojewódzkich Policji:

● zwiększenie liczby kontroli przeprowadzanych w strażach oraz egzekwowanie wykonywania zaleceń pokontrolnych;

4) MSWiA:

● rozważenie podjęcia działań zmierzających do wszczęcia inicjatywy ustawodawczej w zakresie jednoznacznego wskazania zobowiązanych do ewidencjonowania i egzekwowania należności z tytułu grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego przez straże gminne oraz sprecyzowanie ewentualnej możliwości delegowania uprawnień wierzyciela tych należności na rzecz innych podmiotów.

Podstawy prawne

•  Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 257, poz. 1726)

•  Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)