Pozwolenie na budowę a nowelizacja Kpa

Jeśli nie zawiodą sejmowe harmonogramy, to 1 czerwca br. zasady prowadzenia postępowań administracyjnych zyskają nowe oblicze. Oprócz korekt technicznych nowelizacja k.p.a. wprowadzi elementy postępowania, które dadzą jego stronom większy wpływ na treść rozstrzygnięć. Główną motywacją zmian jest chęć zapobieżenia przewlekłości rozpatrywania spraw. Jednak zmiany dotyczyć będą także postępowań prowadzących do wydania pozwolenia na budowę.

Nowelizacja ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) obejmuje przede wszystkim zmiany w zasadach ogólnych (rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183 i 1304). Najważniejsza z nich to wprowadzenie zasady przyjaznej interpretacji prawa. Stosowanie jej oznaczać będzie, że przepisy prawa sformułowane niejednoznacznie należy interpretować na korzyść strony. Ustawodawca tym samym dopuści inną, oprócz uchwalenia ich nowelizacji, metodę radzenia sobie z nieprecyzyjnie skonstruowanymi przepisami prawa administracyjnego. To posunięcie to efekt kapitulacji wobec powszechnego zjawiska tworzenia ogromnej liczby reguł dotyczących tej samej sprawy, a rozlokowanych w różnych aktach prawnych, które doprowadzi do akceptacji funkcjonowania wadliwych reguł. W efekcie stosowania zasady przyjaznej interpretacji, po wypracowaniu toku postępowania w sytuacji budzącej prawne wątpliwości, należy konsekwentnie stosować go w sprawach podobnych. Będzie to wymagać ścisłej współpracy między organami rozpatrującymi takie same sprawy. Zasada ta zastąpi śledzenie wyroków sądów administracyjnych, które obecnie wyznaczają linię orzeczniczą w niejednoznacznych sytuacjach prawnych. Przenosząc nową zasadę k.p.a. na grunt przepisów budowlanych należy stwierdzić, że będą one miały znaczenie jedynie w inwestycjach, które wprowadzają jakieś ograniczenia w obszarze oddziaływania. Jednak faktyczna możliwość zastosowania jej uzależniona będzie od braku występowania spornych interesów poszczególnych stron postępowania.

Projekt nowelizacji k.p.a. można znaleźć na stronie:

http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=865EB634847B7E85C125809D004A32C9

W podobny sposób rozstrzygane mają być wątpliwości co do stanu faktycznego. W zasadach ogólnych k.p.a. pojawią się również hasłowo ujęte reguły: bezstronności (zakazu stosowania w postępowaniach argumentów pozaprawnych), równego traktowania (wszystkie strony w takiej samej sytuacji prawnej powinny być jednakowo traktowane) i proporcjonalności (utrzymania równowagi między negatywnymi skutkami wydawanej decyzji administracyjnej a realizowanymi celami). Stosowanie tych zasad nie będzie nowością, bo przecież wszystkie z nich określone są obecnie opisowo w poszczególnych etapach postępowań administracyjnych, a dotychczas jedynie nie zostały nazwane i wyliczone w k.p.a.

Zobacz również: Prawo administracyjne

Wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę

Postępowanie o pozwolenie na budowę wszczyna wniosek inwestora, który musi być sporządzony zgodnie z obowiązującym od 17 grudnia 2016 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę. W tym zakresie nowelizacja k.p.a. nie wprowadza żadnych zmian. W sytuacji braków formalnych wniosku organ może wezwać do jego uzupełnienia, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. W nowym brzmieniu k.p.a. dopuści maksymalnie siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków formalnych. Obecnie organ nie ma wyboru co do określenia długości terminu na korektę niekompletnego wniosku. Utrzymany zostanie natomiast rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania w sytuacji niezachowania tego terminu. To nieistotna nowelizacja z punktu terminowości prowadzenia postępowania. Organ i tak zobowiązany jest je prowadzić od momentu uzupełnienia wniosku. Z praktyki jednak wynika, że strony często celowo zwlekają z odbiorem wezwań, a następnie z uzupełnieniem wniosków po to, aby dać sobie dodatkowy czas na ich skompletowanie.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania

Obecnie w postępowaniach o pozwolenia na budowę strony postępowania zawiadamiane są na piśmie. Istnieje jeden wyjątek, gdy przedmiotem postępowania jest inwestycja liniowa, a stron postępowania jest więcej niż 20. Wówczas zawiadomienie o wszczęciu postępowania (lecz jedynie stron znajdujących się poza obszarem inwestycji, w jej obszarze oddziaływania) może odbyć się w trybie art. 49 k.p.a., a więc poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Po nowelizacji k.p.a., art. 49 zyska nowe brzmienie. Oprócz wymienionych form obwieszczania publicznego uwzględniono możliwość udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) prowadzonym na stronie internetowej organu. Pozostanie natomiast nadal zasada, według której ten rodzaj zawiadomienia uważa się za doręczone po 14 dniach od daty publicznego obwieszczenia lub udostępnienia.

Nowelizacja k.p.a. ma dodać w nowym art. 49a, jako kolejną generalną zasadę, możliwość wykorzystania w fazie zawiadomienia o wszczęciu postępowania obwieszczeń lub udostępnień pism w BIP w sprawach o liczbie stron większej niż 20, pod warunkiem uprzedzenia tychże stron na piśmie o takim zamiarze. Przepis ten jednak nie będzie miał zastosowania w postępowaniach o pozwolenie na budowę, gdyż w ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) pozostanie niezmienione odesłanie do art. 49 k.p.a.

Nowe elementy postępowania

Po nowelizacji tok postępowania administracyjnego będzie mógł zawierać dobrowolną mediację. To zupełnie nowa instytucja prawna w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z nową zasadą ustawową, „celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia”. Jak się wydaje, w postępowaniach o pozwolenie na budowę przesłanki te mogą być spełnione np. w sytuacji realizacji inwestycji wymagającej uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Nowelizacja k.p.a. określa tryb uzyskiwania zgód stron na przeprowadzenie i wyłonienie mediatora, zawiadamiania o miejscu i terminie mediacji, sposób jej prowadzenia, protokołowania itp. Skierowanie sprawy do mediacji zatrzyma bieg terminów na rozpatrzenie sprawy oraz spowoduje jej odroczenie na okres dwóch miesięcy. Dowodem w sprawie będzie wyłącznie protokół z mediacji, a sam tok prowadzenia mediacji ma być niejawny. Koszty prowadzenia mediacji mogą obciążać strony postępowania, ale również organ administracji.

W konfliktowych sprawach o pozwolenie na budowę kierowanie sprawy do mediacji może być niestety wykorzystywane przez zwaśnione strony postępowania jako narzędzie do opóźnienia wydania decyzji. Przesłanki do zastosowania tego elementu postępowania są bowiem sformułowane zbyt ogólnie i mało precyzyjnie.

Nowe elementy decyzji

Nowelizacja k.p.a. zawiera zapisy porządkujące dotyczące elementów decyzji administracyjnej, które zostaną zapisane w punktach. Nowością będzie natomiast możliwość zrzeczenia się przez stronę prawa do odwołania, które należy wpisać w pouczenie. Konsekwencją tej zasady jest modyfikacja trybu wykonalności decyzji przed upływem terminu na złożenie odwołania, który będzie możliwy do zastosowania nie tylko w sytuacji złożenia oświadczenia o zgodności treści rozstrzygnięcia z żądaniem, lecz także wówczas, gdy wszystkie strony zrzekną się na piśmie prawa wniesienia odwołania.

To zmiana bardzo pożądana w postępowaniach o pozwolenie na budowę, która po uchwaleniu pozwoli na przyspieszenie zarejestrowania dziennika budowy oraz rozpoczęcie robót budowlanych, bez konieczności oczekiwania na uprawomocnienie się pozwolenia na budowę. Z dniem, w którym organ będzie w posiadaniu kompletu oświadczeń wszystkich stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosku

Prawo budowlane określa szczególne zasady dotyczące terminu rozpatrywania wniosków o pozwolenie na budowę oraz konsekwencji finansowych uchybienia tym terminom. Nowelizacja k.p.a. ma wprowadzić prawo wniesienia ponaglenia w sytuacji bezczynności organu lub przewlekłości prowadzenia postępowania. Ponaglenie zawierające uzasadnienie będzie wnoszone do organu odwoławczego (w przypadku pozwoleń na budowę – wojewody lub Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (starosty lub wojewody). W terminie do siedmiu dni od daty wniesienia ponaglenia organ przekazuje odpisy (kopie) akt sprawy, które mogą mieć formę elektroniczną oraz odnosi się na piśmie do jego uzasadnienia. Organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpatrzeć ponaglenie w ciągu kolejnych siedmiu dni. Postępowanie ma kończyć postanowienie, które powinno więc być wydane w ciągu 14 dni licząc od daty złożenia ponaglenia. Zawierać ono będzie wskazanie, czy organ faktycznie dopuścił się bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie oraz czy dodatkowo uchybienia te nie miały znamion rażącego naruszenia prawa.

Zażalenie na bezczynność lub nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie sprawy ma zastąpić po nowelizacji k.p.a. ponaglenie organu.

Następnie, w sytuacji potwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, organ odwoławczy wyznaczy termin na rozpatrzenie sprawy oraz zarządzi dokonanie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych ww. uchybień. Ta instytucja prawna zastąpi obowiązujące już obecnie zażalenie na bezczynność lub nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie sprawy.

Postępowanie wyjaśniające

Jeśli postępowanie przed organem I instancji miało wady proceduralne, to po nowelizacji k.p.a. będą mogły być one naprawione przez organ odwoławczy, bez narażenia na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności rozstrzygania spraw. Częstą wadą postępowania mającego na celu wydanie pozwolenia na budowę jest brak lub niekompletne zawiadomienie o wszczęciu, jako efekt trudności w ustaleniu kręgu stron postępowania. W konsekwencji przyjęcia tej nowelizacji wada ta może być skorygowana przed organem II instancji w postępowaniu odwoławczym.

Nowelizacja k.p.a. wprowadzi również jako ogólną zasadę milczące rozpatrzenie spraw, znane z Prawa budowlanego i wykorzystywane przy akceptacji zgłoszeń wykonywania robót budowlanych.

Można więc stwierdzić, że proponowana nowelizacja k.p.a. nie wprowadza rewolucyjnych zmian w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego. Zastosowanie zbyt ogólnie sformułowanych przesłanek do zastosowania nowych instytucji prawnych (np. mediacji) może jednakże odnieść odwrotny od zamierzonego skutek i przyczynić się paradoksalnie do wydłużenia prowadzonych postępowań. W przypadku zasad prowadzenia postępowań związanych z inwestowaniem, inwestorzy ciągle oczekują innego rodzaju zmian, czyli polegających raczej na uproszczeniu procedur. Nowelizacje k.p.a. nie wychodzą, niestety, w pełni naprzeciw tym oczekiwaniom.

PODSTAWA PRAWNA

● art. 49, art. 64 § 2, ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 2138)

DAGMARA KAFAR

specjalistka w zakresie prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego