Informator dla nowych radnych

• Trzy miesiące na rezygnację z zabronionej działalności
• Kiedy mija termin
• Oświadczenia majątkowe
• Treść oświadczenia majątkowego
• Zakaz wykonywania pracy przez radnego
• Wykorzystywanie mandatu radnego

Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat - głosi art. 24f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Oczywiście prowadzenie takiej działalności nie uniemożliwia startu w wyborach, ale po uzyskaniu mandatu staje się kłopotem. Ustawodawca bowiem daje prosty wybór: albo rezygnacja z działalności, albo utrata mandatu.

Trzy miesiące na rezygnację z zabronionej działalności

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego gminy, której jest radnym, to jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24h ust. 1a u.s.g.). Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (dalej: k.w.). Warto wyjaśnić, jak należy rozumieć zakaz prowadzenia działalności komunalnej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Ustawodawca tego pojęcia bowiem nie precyzuje. Na szczęście w odpowiedzi na to pytanie pomocne jest rozbudowane orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również Trybunału Konstytucyjnego. Zacznę może od wyjaśnienia, jakie korzystanie z mienia komunalnego nie jest objęte zakazem z art. 24h ust. 1 u.s.g. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 2 czerwca 1993 r. (sygn. akt W 17/93): "nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parceli, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotów najmu lub dzierżawy".

Radny prowadzący przedsiębiorstwo przewozowe korzysta w swej działalności z mienia komunalnego, jakim są gminne drogi. Oczywiście takie korzystanie z majątku komunalnego gminy nie uzasadnia stwierdzenia, że mandat radnego wygasł z powodu naruszenia art. 24h ust. 1 u.s.g.

Takie przypadki wykorzystania mienia komunalnego na powszechnych i dostępnych dla wszystkich zasadach to w zasadzie jedyne odstępstwa od zakazu sformułowanego w art. 24h ust. 1 u.s.g. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych: "przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. W ocenie Sądu, należy zatem przyjąć, że wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego" (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 784/17). Tak szerokie rozumienie zakazu z art. 24h ust. 1 u.s.g. wynika z ratio legis przepisu. Jak bowiem wyjaśnił WSA w Białymstoku w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 708/16): "celem wprowadzonego przez ustawodawcę przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego, m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego".

Kiedy mija termin

Nowo wybrani w 2018 roku radni będą składać ślubowanie pomiędzy 17 a 23 listopada 2018 r. W konsekwencji trzymiesięczny termin na rezygnację z działalności gospodarczej zabronionej art. 24h ust. 1 u.s.g. upłynie między 17 a 23 lutego 2019 r.

Oświadczenia majątkowe

Obowiązek składania oświadczeń majątkowych przez gminnych radnych wynika z art. 24f u.s.g. Oświadczenia te radny składa:

na początku kadencji - w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania,

corocznie - w terminie do 31 kwietnia, opisując w nim stan swojego majątku na dzień 31 grudnia roku poprzedniego,

na koniec kadencji - na dwa miesiące przed jej upływem.

Zobacz: Ustrój i jednostki

Co do zasady oświadczenia majątkowe radni składają przewodniczącemu rady. Dotyczy to także tych radnych, którzy pełnią funkcję zastępców przewodniczącego. Zaś przewodniczący rady gminy swoje oświadczenie majątkowe składa na ręce wojewody.

Treść oświadczenia majątkowego

Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:

zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, komunalnej osoby prawnej lub od związku metropolitalnego mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych,

dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,

mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. zł,

zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Niezłożenie oświadczenia majątkowego może w konsekwencji być przyczyną wygaśnięcia mandatu radnego. Nie jest to jednak skutek automatyczny. Ustawodawca przewidział bowiem procedurę "drugiej szansy" dla tych radnych, którzy swojego oświadczenia majątkowego nie złożyli w ustawowym terminie. Taki zapominalski radny składa oświadczenie majątkowe na wezwanie przewodniczącego rady (przewodniczący rady na wezwanie wojewody). Dopiero niedochowanie tego drugiego, wyznaczonego terminu skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego (por. art. 24f ust. 5a w zw. z art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Natomiast podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu majątkowym powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego (art. 24l u.s.g.).

Zakaz wykonywania pracy przez radnego

Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Co istotne, niezłożenie takiego wniosku w terminie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24b ust. 5 u.s.g.). Udzielenie takiego bezpłatnego urlopu radnemu - pracownikowi jest obowiązkiem pracodawcy, co wprost wynika z art. 24b u.s.g. Urlop ten trwa przez cały czas sprawowania mandatu radnego, a ponadto przez dodatkowe trzy miesiące po wygaśnięciu mandatu.

Pracownik urzędu gminy, który uzyskał mandat w "swojej" gminie, otrzymuje urlop bezpłatny na maksymalnie 5 lat i 3 miesiące.

Z zakazem wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy przez radnego w urzędzie gminy, w której sprawuje on mandat skorelowany, jest zakaz powierzania takiemu radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 24d u.s.g.). Jak wskazał NSA w wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1834/09), zakaz wprowadzony w art. 24d u.s.g. jest obok zakazu nawiązywania stosunku pracy (art. 24a ust. 1, art. 24b ust. 1) gwarancją antykorupcyjną, obejmującą wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Jednocześnie jednak sądy administracyjne wskazują, że z brzmienia art. 24d u.s.g. nie sposób skutecznie wywodzić, by regulowanym zakazem objęte były przypadki, w których zobowiązanie dotyczyło incydentalnego wykonania przez radnego usługi na rzecz gminy. Rozszerzenie stosowania tego zakazu na wszystkie stosunki cywilnoprawne może również budzić wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1654/14).

Wykorzystywanie mandatu radnego

Wykonując mandat, radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, czyli wszystkich jej mieszkańców. Obowiązany jest ponadto przestrzegać obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Nie bez znaczenia jest tutaj rota składanego przez radnych ślubowania, która brzmi: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców". Swoją pracę dla dobra wspólnoty samorządowej radny realizuje nie tylko przez sumienne wykonywanie obowiązków związanych z uczestnictwem w pracach rady i jej komisji, ale także unikając sytuacji, w których mógłby zostać posądzony o to, że powierzony mu przez wyborców mandat wykorzystuje dla swoich partykularnych celów.

Z ORZECZNICTWA

Podważenie zaufania wyborców nie musi wiązać się wyłącznie z sytuacjami korupcjogennymi czy deliktowymi.

Wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2318/11

Ponadto ustawodawca zawarł w art. 24e u.s.g. zakazy mające stwarzać gwarancję wykonywania mandatu zgodnie z treścią złożonego przez radnego ślubowania. Przepis ten, po pierwsze, zabrania radnym podejmowania dodatkowych zajęć oraz przyjmowania darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Po drugie, zakazuje im powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. I chociaż niezastosowanie się przez radnego do tego przepisu (nawet wielokrotne) nie skutkuje sankcją w postaci wygaśnięcia mandatu, to naruszający zakazy z art. 24e radny powinien się liczyć z odpowiedzialnością polityczną. Zwłaszcza że nieetyczne postępowanie radnych jest świetnym materiałem dla prasy, nie tylko tej lokalnej.

Aleksandra Grabowska

dziennikarka specjalizująca się w tematyce samorządowej

Podstawa prawna

art. 23a-24l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 994; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1432)