Procedura nakładania administracyjnych kar pieniężnych

Polecamy: Jak wypowiadać umowy o pracę. Procedura i wzory dokumentów

Zgodnie z art. 189b ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Nałożenie to stanowi następstwo naruszenia prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku lub złamaniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Można więc przyjąć, że instytucja ta stanowi formę dyscyplinowania określonych podmiotów zobowiązanych do podjęcia określonych działań (ważnych z perspektywy celów postępowania administracyjnego, w tym interesu społecznego lub ważnego interesu strony).

CO MÓWIĄ PRZEPISY

Zaległą administracyjną karą pieniężną jest kara niezapłacona w terminie. Od zaległej administracyjnej kary pieniężnej nalicza się odsetki za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Art. 189i k.p.a.

Sama możliwość wymierzenia takiej kary powinna determinować szerszą realizację obowiązków. Na tym oczywiście nie koniec: kara oznacza oczywistą sankcję dla podmiotu, który w terminie nie podjął wymaganego działania. Nie sankcja systemowo jest tu jednak najważniejsza, lecz realizacja podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W tym kontekście trzeba interpretować treść art. 189d k.p.a. określającego przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej (czyli określającego, co organ przy nakładaniu kary musi brać pod uwagę).

Przesłanki ukarania

W pierwszej kolejności wskazano na wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Wszystkie te kwestie są w pełni ocenne.

Przy okazji weryfikacji wagi i okoliczności naruszenia prawa trzeba niewątpliwie odpowiedzieć na pytanie, z jakiego powodu konkretne regulacje zostały naruszone: czy uzasadnieniem powyższego jest konkretna sytuacja życiowa strony, czy też można jej przypisać inne pobudki. A jeżeli nie, to czy naruszenie wynika z zaniechania strony, czy też rażącej bezczynności.
Osobna kwestia to odniesienie do interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. Ten ostatni może być powiązany zarówno z kwestiami natury rodzinnej, jak i materialnej (choć w tym kontekście organ powinien zachować pewną ostrożność).

Przedawnienie

Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu:

uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy;

uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;

zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z kolei nawiązanie do interesu publicznego oznaczać będzie weryfikację skali naruszenia prawa z perspektywy ogólnych zasad i celów postępowania administracyjnego, jak również ochronę ważnych z perspektywy konkretnej regulacji wartości. Wartością taką może być chociażby w kontekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ład przestrzenny lub zrównoważony rozwój.
Organ administracji publicznej przy wymierzaniu kary pieniężnej musi brać również pod uwagę częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo też naruszenie zakazu, w następstwie którego ma zostać nałożona kara. Oczywiście nie oznacza to, że brak popełnienia w przeszłości naruszenia byłby równoznaczny z wymogiem braku nałożenia kary. Niniejsza przesłanka powinna być wykorzystywana przede wszystkim w sytuacjach, gdy podmiot obciążany karą w przeszłości uczestniczył w podobnych postępowaniach administracyjnych i popełniał (bądź właśnie w tych postępowaniach nie popełniał) podobne niedopatrzenia. To właśnie liczba i skala tego typu niedopatrzeń upoważniają do podwyższenia kary pieniężnej w danym wypadku, jak również nienaganna wcześniejsza praktyka - do jej obniżenia.

Z podobnym zakresem łączy się kolejna przesłanka, którą trzeba brać pod uwagę, czyli fakt uprzedniego skazania za to samo zachowanie, za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe. W tym przypadku trzeba jednoznacznie podkreślić, że przesłanka musi być analizowana jedynie w konkretnym wymiarze. Brak popełnienia przestępstwa lub wykroczenia sam w sobie nie może stanowić okoliczności łagodzącej (takową jest natomiast wcześniej wskazana nienaganna praktyka). Natomiast prawomocny wyrok (raczej tylko takie powinny być w niniejszym kontekście brane pod uwagę) w tej samej sprawie stanowić powinien podstawę do konkluzji organu, że strona przynajmniej w jakimś zakresie została już za dany czyn ukarana i obciążanie jej w nadmiernym zakresie jest niepotrzebne. Ale jednocześnie nie wyklucza to możliwości wymierzenia mimo wszystko kary pieniężnej w sytuacji, gdy organ uzna to za wskazane, choćby z perspektywy celów danego postępowania administracyjnego.

Przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej organ musi brać pod uwagę również stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Ujmując to inaczej, niniejsza regulacja powinna zostać zastosowana w przypadku, gdy naruszenie prawa stanowi wynik działania różnych podmiotów. Jest oczywiste, że w takim wariancie zadaniem organu jest rozdzielenie odpowiedzialności poszczególnych podmiotów i że ta odpowiedzialność nie musi być w każdym przypadku taka sama (a nawet taki scenariusz bywa mało prawdopodobny). Inna ważna kwestia to zweryfikowanie, czy strona podjęła dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Daje to zatem podstawę do oceny nie tylko działań strony sprzed naruszenia prawa (ocenianych w ramach wcześniej wymienionych przesłanek), ale również zachowania późniejszego. Przy czym z niniejszej regulacji wynika, że owe działania strony nie muszą być zawsze skuteczne - liczy się tu przede wszystkim dobra wola strony i chęć rozwiązania konkretnego problemu/zapobiegnięcia skutkom naruszenia. Od nakładu tego rodzaju czynności uzależniona może być konkretna wysokość wymierzonej kary.
Podobnie liczy się również wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła. Ważne są więc skala naruszenia i skala konkretnej sprawy.
W przypadku osób fizycznych organ administracji publicznej powinien zwrócić uwagę na warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Pomijając więc inne względy, obowiązkiem organu administracji publicznej jest zweryfikowanie tego, jaki jest stan majątkowy strony i jakie konsekwencje ewentualne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej może dla niej długo- i krótkookresowo spowodować.

Przesłanki odstąpienia od ukarania

Przesłanki upoważniające organ administracji do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej przedstawione zostały w art. 189f k.p.a.

Strona nie może podlegać ukaraniu w sytuacji, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej.

Pierwsza z przesłanek sprowadza się do konkluzji, że waga naruszenia jest na tyle znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, że od ukarania można odstąpić. Można dodać, że niniejsza przesłanka stanowi rozwinięcie przesłanki obejmującej kryteria nakładania kar pieniężnych i ustalania ich wysokości. Jednakże w niniejszym przypadku postępujemy o krok dalej: w ocenie organu zarówno zakres naruszenia, jak i zachowanie strony nie upoważniają do nałożenia kary. Sytuacja musi pod tym względem nie budzić wątpliwości, jednakże tak jak wcześniej, podlega arbitralnej ocenie organu administracji publicznej.

Druga przesłanka jest bardziej rozbudowana. Organ w drodze decyzji administracyjnej odstępuje od nałożenia kary, kiedy za to samo zachowanie prawomocną decyzją została już uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej bądź strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo bądź przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Można tu wyróżnić kilka sytuacji. Wydanie względem tego samego czynu wcześniejszej administracyjnej kary pieniężnej w sposób bezdyskusyjny uniemożliwia ponowną praktykę w tym zakresie. Natomiast przy wyrokach sądowych (powyżej wymienionych) organ musi jednocześnie zweryfikować, czy cele możliwe do spełnienia przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej zostały już przez to w pełni zrealizowane. Zapewne w większości przypadków tak będzie, ale ustawodawca nie wyklucza wówczas mimo wszystko wymierzenia kary. Powinno to jednak następować w wyjątkowych przypadkach.

Ustawodawca zastrzegł, że w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej w drodze postanowienia może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub też uprzednie powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Jeżeli wskazane powyżej okoliczności zostały w ocenie organu administracji publicznej przez stronę wykazane, to wówczas odstępuje on od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu strony. ©℗

Podstawa prawna

art. 189a-189k ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1544)

dr Maciej J. Nowak

radca prawny, właściciel kancelarii dr Maciej Nowak w Szczecinie