Rada gminy nie może głosować korespondencyjnie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 czerwca 2020 roku (znak: NP.II.4131.1.546.2020) Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność uchwały jednej z rad gminy z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej: ustawa o szczególnych…].

Kontrowersyjny tryb podjęcia uchwały

Rada gminy podjęła w dniu 30 kwietnia 2020 roku uchwałę w sprawie sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę.

Sesja, na której została podjęta przedmiotowa uchwała, została przeprowadzona w trybie zdalnym, a uchwały zostały podjęte w drodze głosowania korespondencyjnego. Wszyscy radni w sposób zdalny uczestniczyli w sesji. W oparciu o ustaloną na podstawie głosów oddanych korespondencyjnie liczbę radnych, którzy wzięli udział w głosowaniu, Przewodnicząca stwierdziła prawomocność obrad. W sali obrad oprócz Przewodniczącej rady gminy obecne były także 2 osoby spoza składu radnych. Natomiast radni byli widoczni na ekranie, ale nie wypowiadali się i nie brali udziału w głosowaniu.

Polecamy: Seria poradników z prawa pracy

Przewodnicząca Rady gminy omawiając punkt porządku obrad dotyczący zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały ograniczyła się wyłącznie do odczytania tytułu projektu uchwały, poinformowania o wydaniu przez odpowiednie komisje pozytywnych opinii oraz do wskazania, że w głosowaniu korespondencyjnym oddano głosów "za" 15, czyli uchwałę podjęto jednogłośnie. Tym samym głosowanie odbyło się przed sesją, na której „podjęta” została zakwestionowana uchwała. Mieszkańcy, którzy obserwowali obrady rady mogli tylko zapoznać się z odczytanymi przez Przewodnicząca Rady głosami radnych. Nie mogli natomiast obserwować samego procesu głosowania.

W toku wszczętego postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały rada gminy powoływała się na art. 15 zzx ust. 1 ustawy o szczególnych... Zgodnie z tym przepisem  w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Zastrzeżenia Wojewody

Powyższa uchwała została w całości zakwestionowana przez Wojewodę, który stwierdził jej nieważność. Zdaniem organu nadzoru uchwała została podjęta z naruszeniem:

- art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej) w związku z art. 61 Konstytucji RP;

- art. 15 zzx ust. 1 ustawy o szczególnych …

Jak słusznie wskazał organu nadzoru Konstytucja RP oraz ustawa o samorządzie gminnym gwarantują jawność działania rady gminy, w tym jawność podejmowania przez nią uchwał. Zdaniem Wojewody „określony w ustawie o samorządzie gminnym tryb podejmowania uchwał przez organy gminy opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący.”. Jawność zdaniem Wojewody obejmuje także „ prawo obywateli do uzyskiwania informacji o stanowisku, jakie poszczególni radni zajmowali w głosowaniach na sesji. Tylko bowiem w takim wypadku można mówić o pełnej realizacji zasady jawności działalności organów władzy publicznej.”. Organ wskazał również, że „ustanowienie obowiązku jawności głosowania, jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, stanowi realizację ogólnej, konstytucyjnej zasady prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. (…)Przez jawność głosowania należy rozumieć taki sposób przeprowadzenia głosowania nad przyjęciem uchwały, który pozwala na zapoznanie się z treścią głosów konkretnych radnych przez innych radnych, a także innych osób obecnych przy głosowaniu (np. mieszkańców). Podjęcie uchwały bez zachowania jawności powinno prowadzić do uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji do stwierdzenia jej nieważności”.

Wojewoda zauważył przy tym, że brak jest przepisów ograniczających zasadę jawności działania rady gminy w obecnej sytuacji faktycznej. Tym samym „gmina nie jest upoważniona do wprowadzania ograniczeń zasady jawności. Ponadto, nie istnieje również przepis ustawowy, który wyłączałby jawność działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym. Takim przepisem szczególnym nie jest przede wszystkim, obowiązujący od 31 marca br. przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych (…)”.

Wojewoda Śląski słusznie zauważył, że powyższa regulacja szczególna „nie wyłącza ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym - w zakresie w jakim przepisów tych nie da się pogodzić z istotą odbywania sesji i podejmowania uchwal w trybie korespondencyjnym". Jego zdaniem „sesja zwołana w tym trybie nie może odbywać się z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z naruszeniem zasady jawności (…). W obowiązującym stanie prawnym nie ma bowiem przepisu, który przyznawałby prawo do ograniczenia wskazanej zasady w działalności organu gminy w tym okresie.”.

W rozstrzygnięciu nadzorczym powołano się tym na ustawowy obowiązek zapewnienia wstępu na sesję, co zdaje się być zbyt daleko idącą tezą w przedmiotowym stanie faktycznym.

Organ nadzoru stwierdził, że „przeprowadzenie obrad korespondencyjnych powinno być zastrzeżone dla działających kolegialnie organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego, w regionalnych izbach obrachunkowych czy samorządowych kolegiach odwoławczych. Natomiast w przypadku organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, do których niewątpliwie należy Rada (…), należałoby zastosować rozwiązanie umożliwiające odbycie posiedzenia z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość.”. Zdaniem Wojewody z art. 15zzx ustawy o szczególnych…   nie wynika, że tryb korespondencyjny dotyczy rady gminy. Przepis ten wprowadza dwa odrębne tryby - (1) z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, (2) korespondencyjnie - które zdaniem organu nadzoru „nie mogą być stosowane dowolnie przez organy wymienione w tym przepisie, a w szczególności tryb korespondencyjny nie powinien być stosowany przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.”.

Wojewoda wskazał, że „Konstytucja gwarantuje (…) każdemu obywatelowi prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Tymczasem, głosowanie nad uchwałami w trybie korespondencyjnym pozbawia mieszkańców tego prawa. Nie mają oni możliwości wypowiadania się, zadawania pytań, czy też zaznajomienia się ze stanowiskiem poszczególnych radnych. Jawność działania rady gminy jest w tym przypadku ograniczona, a mieszkaniec gminy ma możliwość jedynie obejrzenia transmisji sesji i wysłuchania protokołu odczytanego przez Przewodniczącą Rady.”.

W ocenie Wojewody „oddanie głosu przez radnych na kwestionowaną uchwałę jeszcze przed rozpoczęciem sesji, (…) powoduje, iż nie można uznać, iż akt ten był głosowany na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. A wręcz przeciwnie radni (…) głosowali na nią jeszcze przed otwarciem niniejszej sesji. W tej sytuacji pozostawanie w obrocie prawnym aktu, który nie został uchwalony w przewidzianym trybie, jest niedopuszczalne.”

Podsumowanie

Należy w pełni zaaprobować główną tezę powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącą się do trybu korespondencyjnego. Wojewoda Śląski słusznie przyjął, że tryb ten może być stosowany dla działających kolegialnie organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego, w regionalnych izbach obrachunkowych czy samorządowych kolegiach odwoławczych. Z uwagi na konstytucyjnie gwarantowaną jawność działania organów stanowiących JST, skonkretyzowaną zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i ustawie o dostępie do informacji publicznej – tryb ten nie może być stosowany do rady gminy.

Ustawa o szczególnych… winna być traktowana jako regulacja szczególna jedynie w zakresie sesji odbywanych w tradycyjnym znaczeniu (jako fizyczne spotkanie radnych) oraz w zakresie wstępu mieszkańców na sesję. Regulacja szczególna nie wyłącza natomiast pozostałych elementów jawności, w tym obowiązku transmisji obrad, zamieszczania nagrań z sesji, głosowania przy pomocy urządzeń rejestrujących imienne wyniki głosowań oraz publikacji tych wyników w sposób określony ustawowo.

Należy pamiętać, że w przypadku aktów prawa miejscowego naruszenie prawa przy ich uchwalaniu może stanowić podstawę stwierdzenia ich nieważności w każdym czasie, nawet po wielu latach. Biorąc pod uwagę to ryzyko organy stanowiące JST powinny zdecydowanie wystrzegać się głosowań w trybie korespondencyjnym. Jednocześnie koniecznym jest zapewnienie odpowiedniego standardu sesją prowadzonym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl