Partnerstwo to wzajemne zaufanie i wspólne działanie

Chodzi o partnerstwa, które otrzymały granty z Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (MF EOG) na realizacje własnych projektów w latach 2013–2016, uczestniczące w projekcie „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako narzędzi rozwoju lokalnego i regionalnego”, realizowanym przez Związek Miast Polskich we współpracy ze Związkiem Powiatów Polskich i Związkiem Gmin Wiejskich oraz Norweskim Związkiem Władz Lokalnych i Regionalnych.

W stronę autentyzmu relacji

Badanie wykonano na zlecenie Związku Miast Polskich, a jego wyniki zaprezentowano podczas warsztatów wymiany doświadczeń zorganizowanych 19 i 20 maja br. w Serocku dla przedstawicieli partnerstw JST. Jakub Wygnański z Fundacji Stocznia, wprowadzając do zagadnienia, zwracał uwagę na częste instrumentalne podejście do partnerstw, które traktuje się nieraz jako niezbędny składnik pozyskania środków z UE. Jego zdaniem, warto skupić się na autentycznym nauczeniu się współdziałania i generowaniu trwałych rezultatów. Prawdziwym wyzwaniem jest budowanie partnerstw heterogenicznych, które dotyczą różnych sektorów i służą do realizacji różnych celów.

Metodologia badań nad partnerstwami, które realizowała Fundacja Stocznia, objęła: analizy danych zastanych (m.in. wykaz związków komunalnych MF, sprawozdania RB27s i RB28s, wyniki badania „Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce w 2012 r.”, GUS), badania ilościowe (badanie CAWI, 319 ankiet – wypełnione w całości 293, monity telefoniczne, e-mailowe, ponad 5 tys. zmiennych), wywiady eksperckie oraz badania jakościowe (wywiady z przedstawicielami każdego z sektorów i dwa studia przypadku).

Najpowszechniejszą formą współpracy są związki komunalne (ponad 200 w całej Polsce). Poza związkami są to: stowarzyszenia JST (kilka ogólnopolskich, ponad 100 lokalnych), porozumienia JST (prawie jedna czwarta gmin i połowa powiatów według danych ZMP), ponad 1,7 tys. spółek komunalnych, w tym ponad 300 z udziałem innych podmiotów, programy współpracy między JST i NGOs (niemal wszystkie gminy), 340 LGD (ponad 100 LOT), 81 projektów PPP oraz partnerstwa wokół projektów UE (ZIT-y).

Zobacz również: Dyplomacja samorządowa, czyli jak współpracują JST

Ważne zaangażowanie liderów

Analizując mocne i słabe strony JST, NGOs i firm, badania pokazują jednoznacznie, że między sektorem prywatnym i publicznym panuje brak wzajemnego zaufania. Najwięcej partnerstw budują samorządy terytorialne (partnerzy prywatni i pozarządowi są w nich w zdecydowanej mniejszości), a średnia liczba partnerów to 16. Na czele partnerstwa najczęściej stoi miasto na prawach powiatu.

W urzędzie gminy partnerstwem zajmuje się przeważnie wydział związany z rozwojem i inwestycjami, lub środków zewnętrznych czy projektów UE. Głównym celem uczestnictwa w partnerstwie jest strategiczna współpraca, stała współpraca lub konkretny projekt.

Ocena partnerstwa zależy od typu podmiotu (najmniejsze poczucie wpływu wśród NGOs), typu JST (partnerzy z dużych miast są bardziej krytyczni), wagi partnerstwa dla organizacji i liderów, dojrzałości instytucjonalnej, poczucia wpływu, wiedzy na temat celów i motywacji innych, wielkości partnerstwa i jego zakorzenienia (im starsze, tym lepiej jest oceniane). Im więcej jest w danym partnerstwie relacji, tym większe prawdopodobieństwo konfliktu. Zdecydowanie lepiej oceniane są mniejsze partnerstwa. Skłonność do utrzymania kontaktów z partnerami zależy od: wielkości partnerstwa (im większe, tym z mniejszą częścią ich członków chce się współpracować dalej), charakteru partnerstwa, typu podmiotu, zaangażowania liderów, typu społeczności (rośnie wraz z poziomem urbanizacji) i odległości między partnerami. Im większe zaangażowanie liderów, tym większa pewność przyszłej współpracy.

Budować zaufanie

Z badań wynika kilka zasadniczych wniosków i rekomendacji. Samorządy realizują coraz więcej zadań, coraz więcej z nich dotyczy obszarów funkcjonalnych szerszych niż granice administracyjne, które są niemożliwe do realizacji bez koordynacji działań z innymi. Stare struktury wykorzystywane do tego są dysfunkcyjne, dlatego pojawiają się nowe formy współpracy, które umożliwiają kooperację między różnymi interesariuszami na różnych szczeblach samorządu.

W dużych partnerstwach dochodzi do dysproporcji między „centrum” a „peryferiami” (te drugie poważniej traktują partnerstwo, ale rzadziej w nim realnie uczestniczą). Stosunkowo rzadko partnerstwo włącza się w partycypację osób i środowisk spoza, organizuje otwarte spotkania, debaty konsultacje, a także rzadko szuka się współpracy poza partnerstwem. Dużym problemem jest zarządzanie partnerstwem. Chodzi o jednolite procedury, standardy działania i uzgodnione mechanizmy zarządcze. Rzadko wykonuje się, a, co gorsza, uznaje za istotne badania potrzeb i ocenę postępów partnerstwa. Często wskazywaną bolączką jest motywacja i zaangażowaniem innych partnerów (niemal wszyscy deklarują własne zaangażowanie, ale prawie 30% dostrzega niedostatki u innych w tej materii). Respondenci zwracali uwagę na nierówny wpływ na decyzje, podporządkowanie słabszych partnerów silniejszym. Co ciekawe, wraz ze wzrostem liczby członków partnerstwa spada wykładniczo satysfakcja z jakości jego pracy. Duże partnerstwa, jeśli mają działać, wymagają dedykowanych im narzędzi zarządczych.

Najsłabiej wypada ocena partnerstw w kontekście wpływu na to, czemu mają służyć, a mianowicie redukcji kosztów i poprawie jakości usług publicznych. Najważniejsze elementy partnerstw, takie jak zbieżność celów, zaufanie i nacisk na efektywność, niekoniecznie są najlepiej oceniane. Warto dlatego włączać w prace partnerstw tzw. brokerów relacji czy zaufania (osoby bądź instytucje), którzy mogą łączyć i pracować nad budową sieci. Mogą oni budować mosty między „klastrami” czy klikami wewnątrz partnerstwa. Generalnie potrzebny jest większy nacisk na budowanie wartości partnerstwa oraz wprowadzenie narzędzi i mechanizmów umożliwiających skuteczniejsze włączanie partnerów.

Polecamy serwis: Rozwój i promocja

Szacunek i wartości

Powinno się kłaść większy nacisk na poważne traktowanie partnerstwa (standardy funkcjonowania), a nie tylko jako narzędzie do zdobycia środków zewnętrznych. Musi być stworzona formalna weryfikacja partnerów i możliwość wyciągania konsekwencji z niespełnienia standardów („rozwody”).

Partnerstwo to nie panaceum na wszystko, ale realizowane przedsięwzięcia muszą przynosić jakąś realną zmianę.

Warto też dezintegrować funkcje w partnerstwach metropolitalnych (wyznaczyć kilku liderów, którzy mają różne zadania i funkcje) i decentralizować narzędzia wsparcia (zwiększyć ich elastyczność i dostosować do kontekstu lokalnego). W trakcie dyskusji między liderami partnerstw uczestniczących w warsztatach podkreślano, że partnerstwo powinno być oparte na wzajemnym szacunku, zaufaniu i wspólnych wartościach, a niekoniecznie na równym zdaniu. „Zbijanie” zdania do jednego wspólnego może bowiem zniszczyć partnerstwo.

Instytucje do rozwoju

Budowanie wspólnych instytucji do zarządzania rozwojem wzmacnia działania partnerstw międzysamorządowych. Obecnie w polskim prawie nie ma dostatecznych regulacji, które tworzyłyby sprawne instytucje wspomagające rozwój w kontekście współpracy międzysamorządowej. Związek komunalny jest sztywną formułą, natomiast stowarzyszenie zbyt luźną. Pewne nadzieje na poprawę sytuacji daje prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym, który wprowadza zespół współpracy terytorialnej. – Mimo że polska legislacja w tym zakresie różni się od norweskiej, i nie da się wszystkich doświadczeń przenieść na nasz grunt, to warto jednak pewne rozwiązania promować – mówi Andrzej Porawski, dyrektor Biura ZMP.

Odpowiedzią na wiele wyzwań współczesności (globalizacja, starzenie się społeczeństw) może być właśnie współpraca międzysamorządowa, która w Norwegii się dynamicznie rozwija i dotyczy nie tylko dostarczania usług, lecz także współpracy strategicznej. Przykładem takiej współpracy może być rolniczy powiat Trondelag (liczba mieszkańców 300 tys., 25 miast), borykający się z malejącą liczbą ludności, w którym w 2009 roku zanotowano 143 przykłady współpracy między gminami, a już w 2013 roku aż 212. Ścisła współpraca była tu odpowiedzią na próbę łączenia gmin. W powiecie tym powstała Rada Regionalna złożona z 10 gmin i powiatu, której gospodarzem jest miasto Trondheim. Rada ta koordynuje współpracę, skoncentrowaną na czterech zagadnieniach: dążeniu do rozwoju biznesu, planowaniu przestrzennym, marketingu regionu i współpracy. Złożona jest z burmistrzów, liderów opozycji oraz menedżerów administracji poszczególnych gmin. Struktura organizacyjna obejmuje też komitet roboczy (wybierany na dwa lata), radę biznesu (ciało doradcze), komitet złożony z dyrektorów z poszczególnych urzędów gmin, sekretariat (dwie osoby). Celem naczelnym tej organizacji jest wzmocnienie regionu poprzez zrównoważony rozwój poszczególnych miast, tworzenie nowych miejsc pracy (zatrzymanie studentów w tym rejonie), lepsza komunikacja, zbudowanie marki – ośrodka nauki, badań i nowoczesnych technologii. Dzięki tej współpracy powstał wspólny dla 10 gmin plan zagospodarowania przestrzennego do 2020 roku, który ma za zadanie ochronę gruntów rolnych i ożywienie centrów miast. Nie jest to jednak plan obligatoryjny, nie ma bowiem obowiązku jego wdrażania, a opiera się jedynie na dobrej woli gmin.

Profesjonalizacja usług

Przykładem współpracy polegającej na wspólnym dostarczaniu usług jest partnerstwo siedmiu gmin regionu Varnes, które funkcjonuje od 2003 roku. Gminy chciały uniknąć likwidacji mniejszych jednostek i przyłączenia do większych. Dzięki współpracy uzyskano lepszą jakość i wyższą profesjonalizację świadczonych usług, ułatwiono zatrudnianie specjalistów. Wykorzystując efekt skali, poprawiono koordynowanie działań.

Partnerstwo w formule porozumienia gmin działa tu poprzez Radę Regionu (złożoną z burmistrzów, przywódców opozycji, przedstawicieli związków zawodowych, gminnych dyrektorów wykonawczych, szefa powiatu), grupę roboczą i komitet roboczy. Przekonano się, że najlepsze wyniki w dziedzinie dostarczania usług uzyskuje się wtedy, gdy systemy ich dostarczania w gminach są połączone, zwłaszcza w sferze wykorzystania technologii informatycznej. Dlatego w 2010 roku wybudowano wspólną serwerownię i zainstalowano wydajne łącza internetowe. Współpraca obejmuje m.in. takie dziedziny, jak: płace i księgowość, zbieranie podatków, opieka nad dziećmi, usługi edukacyjne, ratownictwo medyczne, organizowanie zamówień publicznych, wspólna ochrona danych, centrum medyczne, archiwum, dostęp do map i informacji przestrzennej, inspekcja pracy. Ważnym wspólnym projektem jest wykorzystanie technologii informatycznych w dziedzinie pomocy społecznej. Polega to na zainstalowaniu czujników ostrzegawczych, alarmowych i monitorujących stan zdrowia w domach osób starszych, co stwarza im możliwość życia we własnym domu jak najdłużej, zapewnia lepszą organizację pomocy i obniża koszty jej świadczenia.

Wspólne przedsięwzięcia

Jest wiele ciekawych form współpracy samorządowej w Norwegii, które opierają się na wspólnych instytucjach. Przykładem miejsca, gdzie jest z powodzeniem realizowana współpraca sektora publicznego, prywatnego, uczelni wyższych, jest aglomeracja Stavanger. Powstanie wspólnych instytucji pomaga tu w budowaniu strategii rozwoju, przewagi konkurencyjnej, a także przyczynia się do podnoszenia jakości życia i atrakcyjności dla inwestorów. Jednym z takich przedsięwzięć jest Forus Business Park, spółka z o.o. należąca do trzech gmin: Stavanger (49%), Sandness (49%) i Sola (2%), gdzie działa 2,5 tys. firm, klaster firm sektora naftowego i badawczego oraz uniwersytety. FBP odpowiada za promocję gospodarczą aglomeracji Stavanger. Greater Stavanger to z kolei jednostka organizacyjna spółki Forus Business Park, działająca na rzecz rozwoju gospodarczego w regionie (analizy, lobbing, promocja, informacje dla inwestorów) w oparciu o porozumienie z 13 gminami (zarząd zatwierdza co cztery lata Strategię Rozwoju Gospodarczego).

JOANNA PRONIEWICZ

Autorka jest rzecznikiem prasowym Związku Miast Polskich

Polecamy serwis: Współpraca