Kontrowersyjne orzeczenie RIO dotyczące zmian w systemie odpadowym

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu stwierdziła w całości nieważność uchwały jednej z rad gmin zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawek opłaty za pojemnik.

Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Rada gminy w dniu 24 października 2019 roku podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę z 2016 roku w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawek opłaty za pojemnik. Na mocy przedmiotowej uchwały rada gminy dokonała zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanej w przypadku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości zamieszkanych – stawka ta została zmieniona z 13 zł na 18,50 zł. Pozostałe elementy uchwały pierwotnej – tj. metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych nieselektywnie oraz stawki opłat za pojemnik określonej pojemności – nie zostały zmienione.

W toku postępowania nadzorczego przedstawiciel gminy argumentował, że na zmianę całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i wprowadzenie zmian wynikających z ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw gminy mają czas do września 2020 roku. Tym czasie dotychczasowe uchwały rad gmin mają być dostosowane do znowelizowanych przepisów. Dotyczy to m.in. wprowadzenia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W uzasadnieniu kontrolowanej uchwały wskazano, iż konieczność jej pilnego podjęcia wynika ze zwiększonych kosztów funkcjonowania gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi i zapewnienia samobilansowania się systemu odpadowego. Zdaniem projektodawców brak pilnej zmiany stawek skutkowałby powstaniem deficytu odpadowego, który musiałby zostać pokryty z innych środków własnych, co czego brak jest podstaw prawnych w obowiązujących przepisach.

RIO w Poznaniu kontrolując przedmiotową uchwałę uznało, iż została ona podjęta niezgodnie ze znowelizowanymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: ucpg]. Zdaniem RIO brak zmiany w przedmiotowej uchwale podwyższonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w uchwale nowelizowanej i nie zastosowanie do niej znowelizowanego art. 6k ust. 3 ucpg przesądza o wadliwości uchwały zmieniającej. Tym samym powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie były przepisy zawarte w kontrolowanej uchwale, lecz to czego w niej zdaniem RIO zabrakło.

Zdaniem RIO każda dokonana po 6 września 2019 roku, tj. po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zmiana uchwał organu stanowiącego związana z szeroko pojętą gospodarką odpadami komunalnymi powinna uwzględniać stan prawny po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji zdaniem RIO po 6 września 2019 roku nie można wprowadzać w uchwale prawa do nieselektywnej zbiórki odpadów, jak i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi z miejsc ich powstania w sposób nieselektywny (czego nie uczyniono w kontrolowanej uchwale, bowiem nie odnosiła się ona do stawek opłaty podwyższonej).

Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika gminy, zgodnie z którym nowelizacja uchwał w okresie dostosowawczym nie musi dotyczyć jednorazowo całej materii. W ocenie RIO art. 9 ust. 1 ustawy „mówiący o dostosowaniu uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy, to przepis, który pozwala na to, aby przez okres vacatio legis obowiązywały jeszcze stare zapisy uchwał”. Dokonując zmian w dotychczasowej uchwale – zdaniem RIO – rada gminy winna stosować wszystkie znowelizowane przepisy, tak aby uchwała rady gminy po nowelizacji była zgodna ze wszystkimi nowymi przepisami ucpg.

W ocenie RIO „nie można uznać za prawidłowe, stworzenie przez Gminę systemu gospodarki odpadami, który na dzień podjęci uchwały, jest zlepkiem rozwiązań przyjętych na podstawie „starych” (już nieobowiązujących” jak i „nowych” przepisów ustawy”.”.

Ze stanowiskiem RIO nie sposób się zgodzić. Pomija ona cel i znaczenie przepisów przejściowych, które czasowo utrzymują w moce określone instytucje prawne. RIO z niezrozumiałych powodów określa okres przejściowy jako vacatio legis (vacatio legis to okres pomiędzy ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie – okres ten nie ma nic wspólnego z przepisami przejściowymi).

RIO całkowicie pominęło przy tym zróżnicowany charakter przepisów w tym zakresie – część z nich nawiązując wprost do zasad techniki prawodawczej nakazuje zachować w mocy dotychczasowe uchwały czy akty wykonawcze podjęte przed 6 września 2019 roku. Taka technika została zastosowana m.in. w art. 9 ust. 2 czy art. 10 ust. 3 ustawy nowelizującej. W tego typu przypadkach zmiana przepisu czasowo utrzymanego w mocy jest możliwa wyłącznie gdy ustawodawca to przewidział – przykładem w tym zakresie może być art. 24 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Odmienne rozwiązanie zostało przyjęte w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, na który powoływali się w postępowaniu nadzorczym przedstawiciele gminy. Przepis ten nie zachowuje czasowo w mocy uchwał podjętych przed 6 września 2019 roku, lecz nakazuje je dostosować do nowych przepisów w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Tym dwóm sposobom skonstruowania przepisów przejściowych nie można przypisywać tożsamego znaczenia. Pozostaje to bowiem w oczwyistej sprzeczności z podstawowymi zasadami wykładni prawa. Obowiązkiem RIO było zatem ustalenie znaczenia i konsekwencji powyższego rozróżnienia.

Istotne w tym zakresie powinny być ustalenia związane z nachodzącymi na siebie okresami przejściowymi dotyczącymi gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi wynikającymi z innych (wcześniejszych) aktów prawnych. W szczególności należy zwrócić uwagę na okresy przejściowe związane ze standaryzacją selektywnej zbiórki wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów czy na okresy przejściowe związane z koniecznością zmiany uchwał w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikające z ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych).

Przyjmując błędne stanowisko RIO w Poznaniu prezentowane w niniejszej sprawie wraz ze zmianą którejkolwiek uchwał w związku z jednym z ww. aktów prawnych (np. w związku z wdrożeniem klauzuli informacyjnej RODO do wzoru deklaracji) należałoby dokonać zmiany wszystkich uchwał odpadowych i wdrożyć w całości nowe rozwiązania wynikające z ustawy nowelizującej. W konsekwencji wyznaczony przez ustawodawcę okres przejściowy uległby znaczącemu skróceniu – z 12 miesięcy zaledwie do 8.

RIO całkowicie abstrahuje od złożoności wdrożenia całości nowych rozwiązań wynikających ze znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Działania organów gmin w tym zakresie nie ograniczają się wyłącznie do działań legislacyjnych, lecz związane sa z szeregiem działań logistycznych czy analitycznych. Dotyczy to zarówno wprowadzenia obowiązkowej selektywnej zbiórki, jak i przydomowych kompostowników.

Istotne wątpliwości budzić może także zakwestionowanie kontrolowanej uchwały przez pryzmat elementów, jakich w niej zdaniem RIO zabrakło. W konsekwencji RIO de facto oceniło rzekome zaniechanie legislacyjne rady gminy w przedmiotowym zakresie, nie zaś podjętą uchwałę. Ta bowiem sama w sobie nie została zakwestionowana – rada gminy posiadała kompetencję do podjęcia przedmiotowej uchwały, zaś określona w niej stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie przekraczała ustawowo wyznaczonej granicy.

Szczęśliwie nie wszystkie organy nadzoru w skali kraju prezentują takie samo stanowisko jak RIO w Poznaniu.

Diametralnie inaczej do kwestii nowelizacji uchwał odpadowych podeszło przykładowo RIO w Opolu dopuszczając częściową nowelizację uchwał odpadowych.

Należy mieć nadzieję, że rozstrzygnięcia innych organów nadzoru skłonią RIO w Poznaniu do rewizji swojego stanowiska, co z pewnością wpłynie korzystnie na nie łatwy proces wdrażania znowelizowanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl