Wpływ powiązania kilku działalności z odpadami na właściwość urzędu

Prowadzenie zbierania odpadów oraz ich przetwarzania wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach). Co do zasady organem właściwym jest tu starosta. W niektórych przypadkach zezwolenia wydaje marszałek województwa albo regionalny dyrektor ochrony środowiska. Ta ostatnia możliwość dotyczy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych.

Kilka działalności na jednej działce

Przed sądy administracyjne trafiają spory między urzędami o to, który jest właściwy do wydania zezwolenia, gdy na jednej działce prowadzonych jest kilka działalności związanych z odpadami. Dla rozstrzygnięcia sporu często istotne jest sprawdzenie, czy działalności te są powiązane ze sobą. Rozumie się przez to sytuację, w której jedna działalność nie może funkcjonować bez drugiej (np. w obu wykorzystuje się tę samą infrastrukturę).

INFORAKADEMIA poleca: OPŁATA ZA GOSPODAROWANIE ODPADAMI KOMUNALNYMI

Załóżmy, że dla pierwszej działalności zezwolenie wydał marszałek województwa. Przyjęcie, że kolejna działalność na danej działce wiąże się z tą pierwszą może prowadzić do wniosku, iż kolejne zezwolenie także powinien wydać marszałek. Jednak to, że działalność A wymagała zezwolenia marszałka województwa, nie oznacza automatycznie, że w przypadku działalności B sprawy nie powinien załatwić starosta.

Na terenie działki zlokalizowane jest składowisko odpadów. Zostało ono zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacja ta posiada aktualne decyzje o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Spółka stara się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Według jej planu odpady - po zgromadzeniu ilości odpowiedniej do transportu - będą przekazane do odzysku lub w dalszej kolejności do unieszkodliwienia podmiotom trzecim (dysponującym odpowiednim zezwoleniem). Dla nowego przedsięwzięcia przewidziano odrębny teren. Magazynowanie odpadów zaplanowano prowadzić poza urządzonymi kwaterami składowymi należącymi do wcześniej działającego składowiska. Dla nowej działalności przewidziano utwardzony plac. Nie miał on związku z działającym składowiskiem. Odpady miały być tam magazynowane i nie miało trwać to dłużej, niż wymaga tego przygotowanie ich odpowiedniej ilości przed przekazaniem do następnego posiadacza odpadów. Marszałek województwa uznał, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Można je zaliczyć jedynie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na zbieranie odpadów m.in. w postaci złomu (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W ramach tego przedsięwzięcia nie będzie prowadzony odzysk odpadów, o którym mówi art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Nie stanowi ono także regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ani instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Dlatego organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta. Sąd potwierdził ten pogląd.

Przykład opracowano na podstawie postanowienia NSA z 4 października 2017 r. (sygn. akt II OW 82/17). Starosta, uznając się za niewłaściwy organ, wiązał nową działalność spółki z poprzednio wydanym pozwoleniem zintegrowanym. Domagał się załatwienia sprawy przez marszałka. Chodziło o składowisko odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne. Zostało ono zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacja ta posiadała aktualne decyzje o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Starosta twierdził, że z wniosku spółki wynika, że działalność będzie powiązana technologicznie z istniejącymi obiektami, znajdującymi się na terenie składowiska objętego pozwoleniem zintegrowanym. Świadczyć o tym miał fakt, że wnioskodawca, przedstawiając swoje możliwości techniczne podkreślał, że składowisko posiada zaplecze techniczne i warsztatowe. Starosta wyciągnął wniosek, że zaplecze to będzie wspólne dla istniejącego, jak i planowanego przedsięwzięcia.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem starosty. O właściwości rzeczowej marszałka województwa nie decyduje fakt, że spółka na terenie swojej działalności korzysta z instalacji zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma automatyzmu polegającego na tym, że przyjmujemy za powiązane ze sobą wszystkie aktywności związane z odpadami tylko dlatego, że wiążą się z jedną nieruchomością.

Sąd sprawdził, czy dotychczasowe składowisko odpadów, które działa na podstawie pozwolenia zintegrowanego, będzie w jakikolwiek sposób powiązane technologicznie z planowanym przedsięwzięciem polegającym na zbieraniu i magazynowaniu odpadów. Powiązanie technologiczne występowałoby, jeżeli przy prowadzeniu jednego z przedsięwzięć niezbędne i konieczne dla jego funkcjonowania byłoby wykorzystanie rozwiązań technicznych, które funkcjonują w drugim przedsięwzięciu.

Kluczowy okazał się prosty argument: wydzielenie utwardzonego placu obok kwater na odpady, z których korzysta dotychczasowe składowisko. To działanie nie świadczyło o takim powiązaniu.

Starosta nie może posługiwać się domniemaniem, że to marszałek województwa wydaje zezwolenia na kolejne działalności związane z odpadami dlatego, że pierwsza działalność na danym terenie wymagała zezwolenia marszałka.

Stacja diagnostyczna i punkt zbierania złomu

W postanowieniu z 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OW 17/17) NSA rozstrzygnął problem powiązania między stacją diagnostyczną a punktem zbierania złomu. Spór między marszałkiem województwa a starostą dotyczył tego, czy starosta jest właściwy do rozpatrzenia podania o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów (punkt do zbierania złomu).

Na tej samej działce, na której wnioskodawcy zamierzali prowadzić zbieranie odpadów, działa stacja demontażu pojazdów. Jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W stosunku do tego przedsięwzięcia zgodę wydaje marszałek. Natomiast przedsięwzięcie w postaci punktu do zbierania złomu nie jest tak kwalifikowane. Należy bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). A zezwalanie na takie projekty jest kompetencją starosty.

Odpady miały być dostarczane do punktu zbierania odpadów przez osoby fizyczne i przedsiębiorców. Miałyby być magazynowane w odpowiednich kontenerach, pojemnikach, a następnie przekazywane do miejsca przetwarzania. Zdaniem marszałka, zbieranie odpadów objętych wnioskiem w żaden sposób nie jest związane z działalnością stacji demontażu pojazdów. Z samego faktu, że na terenie, na którym funkcjonuje stacja demontażu pojazdów, będą zbierane odpady, nie można wysnuć wniosku, że zbieranie odpadów jest integralną częścią tej instalacji.

Polecamy: BILANS jednostki budżetowej i samorządowego zakładu budżetowego

Fakt, że punkt zbierania złomu został zrealizowany w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obejmującej m.in. stację demontażu pojazdów, nie może przesądzać o tym, że jest on częścią stacji demontażu pojazdów. Starosta podnosił jednak przed sądem, że przedsięwzięcia te są ze sobą powiązane technologicznie. Będą bowiem korzystały z tej samej sieci kanalizacyjnej odprowadzającej ścieki przemysłowe i wody opadowe. Uzasadnia to właściwość marszałka województwa. Starosta wskazywał, że samodzielne funkcjonowanie punktu zbierania złomu (bez infrastruktury stacji demontażu pojazdów) byłoby niemożliwe. Nie posiada on wyposażonego w urządzenia oczyszczające ścieki odrębnego systemu kanalizacyjnego. To marszałek województwa udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie istniejącym wylotem urządzeń kanalizacyjnych, do cieku bez nazwy, ścieków pochodzących również z punktu skupu złomu.

Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach prowadził również postępowanie dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Obejmowało ono stację demontażu pojazdów wraz z punktem zbierania złomu. Kwalifikowano je łącznie jako jedno przedsięwzięcie. Dlatego, zdaniem starosty, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach procedowana była jako jedno przedsięwzięcie obejmujące stację demontażu pojazdów łącznie z punktem skupu złomu. NSA nie zgodził się z tymi argumentami.

Z ORZECZNICTWA W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie, albowiem jedno z tych przedsięwzięć nie determinuje drugiego, nie ma na niego żadnego wpływu. Istnienie na danym terenie, na którym prowadzone będą różne niezależne od siebie działalności, sieci kanalizacyjnej, do której z całego terenu odprowadzane będą ścieki przemysłowe i wody opadowe nie czyni jeszcze tych przedsięwzięć powiązanymi technologicznie w rozumieniu ww. ustawy. Również i wskazywane przez starostę decyzje wydawane przez marszałka nie czynią tego organu właściwym do załatwienia podania strony, która wyraźnie wnosi o "wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów", a tym wnioskiem organ administracji jest przecież związany. Planowane przedsięwzięcie należy więc traktować jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, nie znajdzie zastosowania. Postanowienie NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OW 17/17

Przetwarzanie odpadów poza instalacją

W praktyce, może też wystąpić powiązanie między przetwarzaniem odpadów mających miejsce w kilku procesach. Przepisy dopuszczają sytuację, w której przedsiębiorca przetwarza odpady w instalacji, a następnie przetwarza je już poza tą instalacją. Sądy rozpatrujące takie spory o właściwość wskazują, że przetwarzanie odpadów poza instalacjami jest prawnie uregulowane.

Z ORZECZNICTWA Fakt, że przetwarzanie odpadów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia będzie związane z budową elementów składowych drogi (nasypów) wskazuje, że przetwarzanie to dotyczy powiązanych technologicznie przedsięwzięć (budowy nasypów wchodzących w skład drogi). A zatem przetwarzanie odpadów w tym konkretnym przypadku należy rozpatrywać jako jedno przedsięwzięcie z budową drogi ekspresowej i jako takie zakwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Postanowienie NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OW 84/17

Sąd uznał, że nieprawidłowe są twierdzenia marszałka województwa, że z uwagi na przetwarzanie odpadów poza instalacją, właściwym do wydania zezwolenia będzie starosta.

Sprawa dotyczyła przetwarzania odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) poprzez wykorzystanie ich do wykonania górnej warstwy nasypu oraz wykonania nasypu z gruntu przepuszczalnego dla zasypki za przyczółkami obiektów mostowych w związku z prowadzeniem budowy drogi ekspresowej. Nasyp drogowy stanowi element konstrukcyjny drogi i jest z drogą technologicznie powiązany. Dlatego NSA wskazał marszałka jako właściwy organ.

Tomasz Król

prawnik, konsultant podatkowy, pracownik kancelarii prawnej, wykładowca

Podstawy prawne

• art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 3 pkt i lit. b ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987; ost. zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 785)

• § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 71)