Instrumenty antykorupcyjne w administracji

Wdrożenie kompleksowego systemu antykorupcyjnego umożliwia spojrzenie na problem nieetycznych (korupcyjnych) zachowań w sposób wielowymiarowy. Konieczne do osiągnięcia standardy dotyczą bowiem nie tylko wydawania pieniędzy (a z tym najczęściej kojarzona jest korupcja w Polsce - z ustawianiem przetargów), lecz także innych realizowanych przez daną instytucję czynności.

WAŻNE

Jednym z kluczowych elementów jest spełnienie zasady bezstronności przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Obecnie sytuacja, z którą często mamy do czynienia, to urzędnicza uznaniowość. W identycznych sytuacjach, przy identycznych warunkach zewnętrznych, przy takich samych okolicznościach bywa tak, iż decyzja administracyjna wydawana, jest nie tylko w różnym czasie (raz np. w 3 tygodnie, a w innym przypadku - 60 dni; wszystko zaś w świetle obowiązującego prawa - zawsze można się przecież podeprzeć stopniem komplikacji sprawy), ale często bywa sprzeczna. Powoduje to, iż w oczach klientów takie działania często są postrzegane jako nieetyczne czy wręcz o charakterze korupcyjnym (czyjaś sprawa została załatwiona po jego myśli, pewnie wręczył łapówkę lub inną korzyść). Wszelkie kontrole instytucji zazwyczaj tego nie potwierdzają, ale negatywna opinia pozostaje.

Zintegrowany system

Wymagania Systemu Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym zawierają 27 elementów, wymagań dodatkowych (WD), których spełnienie jest konieczne, aby można było mówić o posiadaniu systemu. Wymagania te są uzupełniające w stosunku do wymagań ujętych w normie PN-EN ISO 9001:2001 - Systemy zarządzania jakością - Wymagania.

WAŻNE

System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym działa łącznie z systemem zarządzania jakością jako zintegrowany system zarządzania.

Gdy organizacja ma już certyfikowany system zarządzania jakością, wdrożenie i certyfikowanie systemu sprowadza się do udokumentowania spełnienia wymagań dodatkowych. Gdy organizacja nie posiada wdrożonego systemu zarządzania jakością, wówczas wdrożenie i certyfikacja systemu odbywają się łącznie z systemem zarządzania jakością.

Budowa standardu „System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym” jest zbieżna z budową normy ISO 9001:2000. Zawiera następujące punkty:

1. Postanowienia ogólne

2. Niektóre terminy i pojęcia

3. Podstawowe wymagania prawne

4. System przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym

5. Odpowiedzialność kierownictwa

6. Zarządzanie zasobami

7. Realizacja wyrobu

8. Pomiary, analiza i doskonalenie

Tabela 1 pokazuje powiązanie 27 wymagań dodatkowych Systemu Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym z poszczególnymi wymaganiami normy ISO.

Pętla DEMINGA

Filozofia Systemu Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym opiera się na pętli DEMINGA, która składa się z czterech elementów. Jej powiązanie z System Zapobiegania Zagrożeniom Korupcyjnym przedstawia tabela 2.

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Ciągłe doskonalenie

Ideą jest, aby funkcjonowanie zarówno Systemu Zapobiegania Zagrożeniom Korupcyjnym, jak i samej organizacji podlegało tym regułom, co jest zgodne z filozofią tzw. ciągłego doskonalenia. Występowanie pomyłek (w tym niewłaściwych zachowań) jest bowiem nieuchronne. Natomiast błędem jest niewyciąganie wniosków ze złego postępowania.

Oba opisywane standardy zarządzania opierają się na podejściu procesowym. Pierwsza poważna różnica między ISO 9001:2000 a Systemem Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym polega na tym, iż ten drugi opiera się na analizie i ocenie ryzyka wystąpienia zagrożeń korupcyjnych w procesach, czego nie ma w ISO 9001:2000. W odniesieniu do wyników tej analizy (w ISO wymagań klienta) podejmowane są konkretne działania.

Co stanowią wymagania dodatkowe

Poszczególne rozdziały i zawierające się w nich wymagania dodatkowe można opisać w kilku grupach.

System przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym

W tym rozdziale zawierają się wymagania od WD 01 do WD 04. Podstawą jest przeprowadzanie i dokumentowanie analizy związanej z ryzykiem wystąpienia zjawisk korupcyjnych w procesach. Polega ona na tym, iż po przeprowadzeniu analizy kierownictwo organizacji określa poziom akceptowalnego ryzyka. Wszystkie ryzyka przekraczające ryzyko akceptowalne muszą zostać poddane ocenie wpływu na działalność organizacji (funkcjonowanie procesu i występowanie zjawisk potencjalnie korupcyjnych). W odniesieniu do nich muszą też zostać przygotowane i wdrożone odpowiednie środki kontroli, tak, aby obniżyć ryzyko do poziomu akceptowalnego. Plan minimalizacji (który powstaje na podstawie wykonanej analizy ryzyka) zawierał więc będzie działania niezbędne do realizacji (wraz z przypisaniem odpowiedzialności i czasem realizacji), aby obniżyć poziom ryzyka. W punkcie tym zawarte są również wymagania, które wskazują niezbędną dokumentację, jaką należy utrzymywać dla Systemu Antykorupcyjnego, oraz opisują, w jaki sposób ją nadzorować.

Odpowiedzialność kierownictwa

Punkt ten zawiera wymagania od WD 05 do WD 11. Stawia on wymagania co do zaangażowania najwyższego klienta we wdrożenie, utrzymanie i doskonalenie Systemu Antykorupcyjnego. Jak wymaga standard, wystąpienie jakiegokolwiek przejawu korupcji lub - ujmując rzecz szerzej - naruszenia przyjętych powszechnie norm prawnych i moralnych, warunkuje postawa człowieka. Dlatego we wdrażanym systemie szczególny nacisk powinien być położony na kształtowanie świadomości pracowników na wszystkich poziomach zarządzania organizacją. Nakłada to obowiązek przeprowadzania szkoleń, spotkań dla pracowników oraz wszystkich innych działań o charakterze motywacyjnym (w tym budowanie systemów motywacyjnych) mających na celu podniesienie świadomości pracowników dotyczącej negatywnego zjawiska, jakim są zachowania korupcyjne, oraz ich wpływu na społeczności (w tym społeczność pracowniczą). Konieczne jest również powołanie Przedstawiciela Najwyższego Kierownictwa do nadzorowania Systemu Antykorupcyjnego. Opracowanie Polityki Systemu Antykorupcyjnego jako przejawu wizji kierownictwa dotyczącej „systemowego zarządzania ryzykiem wystąpienia zjawiska korupcyjnego” będzie stanowiło o jej przełożeniu na niższe poziomy organizacyjne.

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Kliknij aby zobaczyć ilustrację.

Zarządzanie zasobami

Punkt ten zawiera wymagania od WD 12 do WD 14. Największy nacisk położony jest na kompetencję pracowników. Istotne jest również zdefiniowanie procedur dotyczących rekrutacji pracowników, czyli zapewnienia kadry o wymaganych kwalifikacjach. Niezbędne jest też wprowadzenie w organizacji mechanizmów podnoszących świadomość pracowników co do wagi i znaczenia polityki antykorupcyjnej oraz dyskredytacji negatywnych zachowań wśród pracowników - sprowadza się to do organizowania szkoleń zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych.

Realizacja wyrobu

Punkt ten zawiera wymagania od WD 15 do WD 20. Należy zapewnić, iż wszystkie działania w organizacji, w tym planowanie pracy zarówno na poziomie operacyjnym (opracowywanie niezbędnych planów), jak i systemowym (projektowanie procedur i nowych regulacji wewnętrznych) powinno opierać się na wykonanej i aktualizowanej analizie ryzyka wystąpienia zjawisk korupcyjnych. W punkcie tym są zawarte również elementy związane z dokonywaniem zakupów dla organizacji, sposobem postępowania (procedury) przy wykryciu wystąpienia zjawisk korupcyjnych, informowaniem otoczenia zewnętrznego (partnerzy, organizacje nadzorujące) o wystąpieniu nieprawidłowości, ustaleniem zasad dotyczących dostępu do informacji w procesie, zakresem jej dostępności i zachowaniem poufności. Bardzo istotnym elementem wymagań niniejszego punktu jest ustalenie identyfikowalności dokumentacji (niezbędne wzory podpisów, parafki, datowanie dokumentacji, jej oznaczanie, przechowywanie itp.) tak, aby zapewniona była rozliczalność działań w procesie.

Pomiary, analiza i doskonalenie

Punkt ten zawiera wymagania od WD 21 do WD 27. Dla Systemu Antykorupcyjnego istotnym elementem jest bieżące zbieranie danych na temat jego funkcjonowania (monitoring systemu), oceny skuteczności (audyt wewnętrzny) oraz kontroli procesów decyzyjnych - wymagana procedura. Dodatkowo organizacja, która wdrożyła i stosuje System Antykorupcyjny, powinna identyfikować wymagania prawne oraz inicjatywy, w skali całego kraju, które są podejmowane w celu minimalizacji wystąpienia zjawisk korupcyjnych. Organizacja powinna takie inicjatywy wykorzystać we własnej działalności. Idea kompleksowego zarządzania Systemem Antykorupcyjnym zamyka się w przeprowadzaniu działań korygujących/zapobiegawczych, które z definicji usuwają przyczynę wystąpienia nieprawidłowości, a nie jedynie jej skutek. Jest to zintegrowane z cyklicznym przeprowadzaniem analizy ryzyka wystąpienia zjawisk korupcyjnych oraz realizacji planu jego minimalizacji.

Jak skutecznie zaimplementować, czyli wdrożyć te wszystkie wymagania w organizacji, co de facto oznacza przeprowadzenie takiego projektu - o tym w następnym artykule.

Łukasz Czajka

menedżer Departamentu Zarządzania

Doradztwo Gospodarcze DGA S.A.