Termin podjęcia uchwały budżetowej

Budżet jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Jak natomiast wynika z art. 211 ust. 4 i 5 ustawy z 7 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), podstawą gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Składa się ona z budżetu JST i załączników.

Termin podjęcia uchwały budżetowej

Uchwałę budżetową organ stanowiący JST (rada gminy, powiatu, sejmik województwa samorządowego) podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jednocześnie w art. 239 zd. 2 u.f.p. ustawodawca przewidział możliwość późniejszego uchwalenia budżetu przez radę czy sejmik. Z przepisu tego wynika, że ostateczny termin na podjęcie uchwały budżetowej upływa 31 stycznia roku budżetowego. Co więcej, możliwość skorzystania przez radę z tej swoistej prolongaty w uchwalaniu budżetu nie jest dowolna. Przepis wskazuje bowiem wyraźnie, że skorzystanie z tego dodatkowego terminu na podjęcie uchwały budżetowej jest możliwe "w szczególnie uzasadnionych wypadkach".

Polecamy: Rejestr Należności Publicznoprawnych. Zasady funkcjonowania, praktyczne przykłady, wzory dokumentów. PREMIUM

Projekt budżetu opracowuje organ wykonawczy JST, czyli w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast w powiecie i województwie samorządowym - zarząd. Przesądza o tym treść art. 233 u.f.p., który stanowi, że inicjatywa uchwałodawcza w sprawie projektu uchwały:

• budżetowej,
• o prowizorium budżetowym,
• o zmianie uchwały budżetowej - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.

Projekt uchwały budżetowej wójt (zarząd powiatu albo województwa) powinien przedstawić radzie (sejmikowi) najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 § 1 u.f.p.).

Do przesłanek warunkujących możliwość uchwalenia budżetu po upływie podstawowego terminu, o którym mowa w art. 239 u.f.p., i stanowiących "szczególnie uzasadnione przypadki" można zaliczyć przykładowo wystąpienie na obszarze danej JST klęsk żywiołowych, a także innych zdarzeń o charakterze losowym i związanych z tym trudności w zakresie prawidłowego oszacowania wydatków przeznaczanych na pokrycie ich skutków lub konieczność przeprowadzenia wyborów do organu stanowiącego na przełomie roku.

Jako przesłankę dla możliwości uchwalenia budżetu JST po upływie terminu podstawowego wskazuje się również nieuchwalenie ustawy budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jednocześnie użyte przez ustawodawcę sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest klauzulą generalną, czyli zwrotem niedookreślonym, który pozostawia organom stosującym przepisy dużą dozę dowolności w wykładni art. 239 u.f.p., a tym samym swobodę decyzyjną w jego stosowaniu. W konsekwencji wyjątek od zasady przewidziany w art. 239 u.f.p. staje się regułą.

Z ORZECZNICTWA

Ustawodawca nie umożliwił organom jednostki samorządu terytorialnego podejmowania uchwały budżetowej, uzależniając tę czynność od zaist nienia określonych zdarzeń, czasami przyszłych i niepewnych. Terminy dla podjęcia uchwały są kategoryczne i nie podlegają żadnym przesunięciom. W przypadku zmiany okoliczności faktycznych po zaistnieniu budżetu, rada gminy, w zakresie posiadanych uprawnień, jest władna dokonywać stosownych korekt także i po stronie wydatków.

Wyrok WSA w Łodzi z 15 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 764/11

Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych. Przykładowo wskazać można chociażby uchwałę regionalnej izby obrachunkowej w Zielonej Górze z 15 września 2010 r. (zn. 299/2010), w której czytamy: "skoro ustawodawca nie wskazał (w art. 239 ustawy o finansach publicznych), jakie to rodzaje szczególnie uzasadnionych przypadków mogą uzasadniać uchwalenie budżetu po 1 stycznia roku budżetowego, to tym samym każda sytuacja, w której uchwała budżetowa nie zostanie podjęta do 31 grudnia roku poprzedniego, aktualizuje kompetencję dla rady gminy (powiatu) sejmiku województwa do podjęcia uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego".

Opóźnienie w terminowym i zgodnym z zasadą uprzedniości budżetu podejmowaniem uchwał budżetowych wynika przede wszystkim z braku jakiejkolwiek sankcji w przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie podstawowym. W szczególności regionalna izba obrachunkowa nie może stwierdzić nieważność uchwały budżetowej tylko z tego powodu, że została ona podjęta po 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Budżet ustalony przez RIO

W sytuacji, w której rada gminy (powiatu) czy sejmik województwa samorządowego nie uchwalą budżetu do 31 stycznia roku budżetowego, do gry włącza się regionalna izba obrachunkowa (RIO). Jak wynika bowiem z treści art. 240 ust. 3 u.f.p., w takim przypadku RIO, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.

TERMINY UCHWALANIA BUDŻETÓW NA 2017 R.

Wyszczególnienie	Liczba budżetów	Liczba budżetów uchwalonych przez JST			Liczba budżetów ustalonych przez RIO
					Na podstawie:
		Do 31.12.2016 r.	Do 31.01.2017 r.	Po 31.07.2017 r. (art. 240a ust. 4 u.f.p.)	Art. 240 ust. 3 u.f.p.	Art. 240a ust. 8 u.f.p.	Art. 240b ust. 1 u.f.p.
Ogółem, z tego:	2971	2666	292	-	3	3	3
- gminy	2412	2177	228	-	3	2	2
- miasta na prawach powiatu	66	62	4	-	-	-	-
- powiaty	314	300	12	-	-	1	1
- województwa samorządowe	16	16	-	-	-	-	-

Źródło: http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2017/sprawozdanie_za_2017_r_www.pdf

Taki ustalony przez RIO budżet ma charakter zastępczy. A to m.in. dlatego, że ustalenia RIO nie zastępują uchwały budżetowej w całości. Ustawodawca ograniczył je przedmiotowo, w stosunku do pełnej treści uchwały budżetowej (patrz ramka: Treść uchwały budżetowej). Nie ograniczył natomiast ustaleń RIO pod względem czasowym, co oznacza, że obowiązują one do czasu uchwalenia budżetu przez radę gminy (powiatu) czy sejmik województwa.

W konsekwencji rada gminy (powiatu) sejmik województwa samorządowego nie jest związany żadnym terminem na podjęcie uchwały budżetowej. Może to zatem zrobić w każdym czasie, ale uchwała taka musi uwzględniać skutki obowiązywania budżetu ustalonego przez RIO.

Budżet programu naprawczego

Z przepisów u.f.p. wynika, że radni nie mogą uchwalić budżetu, w którym wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. Mówiąc inaczej, takiego, który nie mieści się w indywidualnie obliczonym dla danej gminy (powiatu, województwa samorządowego) wskaźniku zadłużenia.

Treść uchwały budżetowej

Uchwała budżetowa określa:

• łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych,
• łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych,
• kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
• łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
• łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
• limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych,
• kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
• szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw,
• uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy,
• inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:

• zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych,
• dokonywania zmian w budżecie.

Samorząd znajdujący się w takiej sytuacji ma dwie możliwości postępowania. Albo przyjmie program postępowania naprawczego, który po akceptacji przez regionalną izbę obrachunkową umożliwi radzie (sejmikowi) uchwalenie budżetu, albo może takiego programu nie przyjąć i swoją gospodarkę finansową prowadzić na podstawie budżetu ustalonego przez RIO. Program postępowania naprawczego uchwala się maksymalnie na kolejne trzy lata budżetowe, a w trakcie jego obowiązywania gmina nie może m.in. realizować z kredytów czy pożyczek żadnych nowych inwestycji. W tym okresie zamrożone zostają też pensje wójta (zarządu powiatu, województwa) oraz diety radnych. Wydatki na te wynagrodzenia (diety) nie będą mogły przekroczyć tych z roku poprzedzającego rok, w którym podjęto uchwałę w sprawie programu naprawczego.

Ustalony przez regionalną izbę obrachunkową budżet rada (sejmik) może znowelizować, ale nie dowolnie. Jak bowiem wynika z treści art. 240a ust. 9 u.f.p., zmiana budżetu JST ustalonego przez regionalną izbę obrachunkową i bez zachowania relacji określonych w art. 242-244 u.f.p. nie może powodować zwiększenia stopnia niezachowania relacji wynikającego z tego budżetu.

Ponadto w okresie realizacji programu naprawczego gmina (powiat, województwo) nie może też wyodrębnić funduszu sołeckiego, ponosić wydatków na promocję jednostki, a także zobligowana jest do ograniczenia realizacji zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych. Jeżeli program zostanie zaakceptowany przez RIO, otwiera to drogę do uchwalenia przez organ stanowiący budżetu, który nie zachowuje relacji z art. 242-244 u.f.p. W razie nieopracowania programu naprawczego lub gdy nie uzyska on akceptacji regionalnej izby obrachunkowej, budżet jednostki ustala RIO. Samorząd, którego budżet ustaliła RIO, dotykają też takie same ograniczenia, jak jednostkę, która realizuje program postępowania naprawczego. ©℗

Zygmunt Bołtowicz

dziennikarz specjalizujący się w tematyce samorządowej

Podstawa prawna

art. 233-246 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1693)

>>> Wynagrodzenia w NBP kontra pensje w bankach. Gdzie menedżerowie zarabiają lepiej?