Podatki w samorządach - propozycje zmian systemowych

Mimo istotnej decentralizacji wydatków, dochody samorządów nadal opierają się głównie na transferach z budżetu państwa. Dochody własne stanowią tylko 49% ze 171,3 mld zł dochodów . O pewnym władztwie podatkowym wspólnot można mówić jedynie w odniesieniu do podatków, które przyniosły im 11% dochodów. Cały system finansów samorządowych wymaga więc przebudowy.

KIERUNKOWE ZAŁOŻENIA DO ZMIAN

W zakresie źródeł podatkowych zmiany powinny nastąpić w oparciu o następujące założenia:

1) Władze samorządowe muszą stać się bardziej odpowiedzialne za gospodarowanie pieniędzmi swoich mieszkańców, którzy z kolei powinni być zainteresowani szerokim udziałem w sprawach swojej wspólnoty lokalnej.
2) Podatki powinny być jak najbliżej tych podatników, na rzecz których pieniądze są wydawane: są nimi przede wszystkim mieszkańcy, nie przedsiębiorstwa. Musi być czytelny związek pomiędzy daniną a korzyścią podatnika.
3) Źródła podatkowe mają być wydajne, a wpływy do samorządów stabilne i regularne.
4) Pomiędzy samorządami nie może dochodzić do konkurencji podatkowej.
5) Zmiany nie powinny prowadzić do większego fiskalizmu oraz charakterystycznej dla polskich finansów publicznych tendencji do maksymalizacji wpływów bez względu na to, kogo obciąża danina, a kto z niej korzysta.

Poniższa tabela wskazuje podstawowe słabości obecnych źródeł podatkowych samorządów.

Zestawienie 1. Obecne źródła podatkowe w samorządach

Źródło	Dochód w mld zł	Udział w doch. własnych w %	Ocena
Podatek od nieruchomości	16,3	19,4 Autopromocja Prawa i obowiązki dyrektora szkoły. Kompetencje. Zadania. Odwołanie Sprawdź	Danina obciąża głównie przedsiębiorstwa
Podatek rolny	1,1	1,3	Mało wydajne źródło
Podatek leśny	0,2	0,2	Mało wydajne źródło
Podatek od środków transportowych	0,9	1,1	Mało wydajne źródło, brak związku daniny z korzyściami podatnika i generuje silną konkurencję podatkową[1]
Podatek od spadków i darowizn	0,3	0,3	Mało wydajne, niestabilne i nieregularne źródło oraz brak związku daniny z korzyściami podatnika
Podatek od czynności cywilnoprawnych	1,8	2,1	Dość mało wydajne, niestabilne i nieregularne źródło oraz brak związku daniny z korzyściami podatnika
Karta podatkowa	0,1	0,1	Niewydajne źródło i niewidoczny związek daniny z korzyściami podatnika
Udziały we wpływach z PIT[2]	29,4	35,2	Niewidoczny związek daniny z korzyściami podatnika
Udziały we wpływach z CIT	6,9	8,2	Mało stabilne źródło i niewidoczny związek daniny z korzyściami podatnika

Przyjęte założenia zmian wskazują, że:
 -nie ma uzasadnienia, by w katalogu dochodów własnych samorządów znajdowały się podatki: od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych oraz od spadków i darowizn;
 -samorządy nie powinny mieć udziału we wpływach z podatków pośrednich ; przede wszystkim dlatego, że nie można wykazać związku pomiędzy daniną a jej efektem dla podatnika, którym zresztą może nie być członek wspólnoty otrzymującej taki dochód.

Zobacz także: Uchwała NSA w sprawie VAT w gminach

KATALOG DOCHODÓW PODATKOWYCH

Prezentowane mechanizmy za punkt wyjścia uznają obecne rozwiązania podatkowe. Dlatego przy zamiarze istotniejszych reform w modelu podatkowym rekomendacje mogą ulec zmianie.

Niezależnie od systemowych rozstrzygnięć samorządy powinny czerpać swoje dochody fiskalne z podatków o charakterze majątkowym i dochodowym. Jedynie w ich przypadku możliwe jest najpełniejsze powiązanie miejsca zapłaty podatku ze świadczonymi usługami. Finansowanie wspólnot lokalnych powinno opierać się przede wszystkim na wpływach od gospodarstw domowych.

1. Jeden podatek od nieruchomości

Obecny podatek od nieruchomości powinien obejmować swoim zakresem także grunty rolne i leśne. Szersze oparcie finansów samorządów na podatku od nieruchomości nie wydaje się obecnie możliwe, ponieważ wiązałoby się ze znaczącym wzrostem obciążeń fiskalnych nałożonych na gospodarstwa domowe albo wyraźnymi przesunięciami w obrębie sposobu ich opodatkowania.
Poza tym, wydajność dochodowa podatku od nieruchomości nie jest wystarczająca na tyle, by mógł on stanowić główne źródło finansowania samorządów lokalnych krajów zdecentralizowanego sektora finansów publicznych, do których zalicza się również Polska (14,2% PKB). Potwierdza to przykład m.in. Danii, Finlandii, Norwegii, Szwajcarii czy Szwecji.

2. Lokalny PIT zamiast udziałów w PIT

W skali ogólnopolskiej należny podatek od osób fizycznych za rok 2011 wyniósł 64,1 mld zł . To niemal czterokrotnie więcej niż dochody samorządów z podatków majątkowych: od nieruchomości, rolnego i leśnego. PIT ma zatem największy potencjał do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego.

Zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych w PIT powinien zostać wydzielony lokalny PIT o stawce liniowej. Byłby dochodem gminy i powiatu zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ponieważ to wspólnoty lokalne realizują bieżące usługi na rzecz mieszkańców, powinny one czerpać środki z opodatkowania także dochodów z pracy, rent i emerytur, świadczeń społecznych oraz indywidualnej działalności gospodarczej. Przy obecnym systemie podatkowym lokalny PIT powinien objąć dochody opodatkowane:
• przy zastosowaniu 2-stopniowej skali podatkowej (18% i 32%);
• według stawki 19% od dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej .

Zadaj pytanie: Forum

Lokalny PIT jako I przedział skali podatkowej

W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział podatkowy powinien stać się lokalnym PIT. Podatek należny tylko w I przedziale dotyczy blisko 98% podatników i wynosi 35,9 mld zł (por. zestawienie 2) – dużo więcej niż udziały z PIT (29,4 mld zł). Każdy podatnik PIT powinien w pierwszym rzędzie finansować swój samorząd, a tylko dochody najzamożniejszych trafiłyby w części do budżetu państwa (aktualny II przedział). Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak wprowadzanie ulg podatkowych (np. prorodzinnej), zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT, a więc podatku z obecnego II przedziału. Kwota odliczeń w I przedziale skutkowałaby proporcjonalnie dla podatku należnego gminie i powiatowi. Generalnie, polityka ulg prowadzona przez władze centralne nie powinna mieć wpływu na dochody samorządowe. 

Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący jego stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). Regulowanie stawki stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Biorąc pod uwagę obecny średni podatek od osób fizycznych, nie należy obawiać się, że władztwo podatkowe spowoduje dumping podatkowy w samorządach. Równocześnie odpowiednio zmodyfikowany powinien zostać system wyrównawczy, aby nie pozbawiał samorządów wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki lokalnego PIT. By autonomia w zakresie stawek podatku nie stała się fikcją, musi prawidłowo działać zasada adekwatności finansowej wyrażona w Konstytucji, która obecnie nie jest przestrzegana. Inaczej organy stanowiące zmuszone będą podwyższać stawkę podatku z powodu niedostatecznego finansowania zadań, a nie ze swojej winy.

Zestawienie 2. PIT należny przy zastosowaniu skali podatkowej 18% i 32%

Wyszczególnienie	I przedział (18%)	II przedział (32%)	Ogółem
Liczba podatników	23,8 mln osób	0,5 mln osób	24,3 mln osób
Udział liczby podatników	97,86%	2,14%	100,00%
Podatek należny	35,9 mld zł	11,2 mld zł	47,1 mln zł
Udział podatku należnego	76,28%	23,72%	100,00%
Odliczenia od dochodu	5,1 mld zł	0,5 mld zł	5,6 mld zł
Odliczenia od podatku	5,6 mld zł	0,3 mld zł	5,9 mld zł
Średni podatek po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne	1 510 zł	21 432 zł	1 937 zł
Efektywne obciążenie dochodu po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne	6,82%	15,41%	7,86%

Źródło: dane podatkowe Ministerstwa Finansów

Lokalny PIT w ramach stawki liniowej 19%

Nieco bardziej złożona jest kwestia wbudowania lokalnego PIT do stawki liniowej 19%, w ramach której jest w Polsce 0,4 mln podatników, a należny od nich podatek wynosi 14,2 mld zł (por. zestawienie 3). Wydzielając ze stawki 19% stawkę lokalnego PIT, należałoby równocześnie przyjąć zasadę, że łączny potencjalny dochód samorządu nie może przekroczyć kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może otrzymać od podatnika z I przedziału – obecnie ok. 14,8 tys. zł. Taka formuła gwarantowałaby, że mali przedsiębiorcy wnoszą do funkcjonowania wspólnoty zbliżony wkład, jak pozostali podatnicy lokalnego PIT. By rozwiązanie było sprawiedliwe, w danym samorządzie zmiana stawki podatku musiałaby rodzić te same potencjalne skutki finansowe dla podatnika rozliczającego się według obecnej stawki 19% i 2-stopniowej skali podatkowej. Większe albo mniejsze obciążenie podatkowe musiałoby oznaczać odpowiednią zmianę łącznej stawki 19%, jak również waloryzację aktualnej kwoty 14,8 tys. zł.

Zestawienie 3. PIT należny od podatników ze stawką 19%

Wyszczególnienie	Liniowy ze stawką 19%
Liczba podatników	0,4 mln osób
Podatek należny	14,2 mld zł
Średni podatek należny	34 660 zł

Źródło: dane podatkowe Ministerstwa Finansów

W pozostałym zakresie rekomendacje są wspólne z zawartymi w części dotyczącej lokalnego PIT jako I przedziału skali podatkowej.

Zobacz również: Jednostki budżetowe jako podatnicy VAT nowa uchwała NSA

Podsumowanie korzyści i kosztów lokalnego PIT

Wprowadzenie lokalnego PIT – uwidocznionego w deklaracjach podatkowych – zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, ale również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Każdy podatnik PIT będzie w pierwszej kolejności łożył na swój samorząd. Stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania w samorządzie. Można również założyć, że nastąpi wzrost ogólnej akceptacji dla PIT, gdyż pieniądze te będą miały czytelne, lokalne ukierunkowanie. Samorządy będą zachęcone do podnoszenia stopy zatrudnienia na swoim terenie. Potencjał dochodowy lokalnego PIT byłby większy, gdyby objęci byli nimi rolnicy.

Wprowadzenie lokalnego PIT w zaproponowanej formule powinno również spłaszczyć istniejące różnice w dochodach samorządów. Obniży to potrzeby wyrównawcze i tym samym nakłady z budżetu państwa na ten cel. Z punktu widzenia państwa lokalny PIT wiąże się z relatywnie niskimi kosztami administracyjnymi rozwiązania, gdyż nie trzeba budować odrębnego systemu poboru podatku. Jednocześnie nieco komplikuje to sposób rozliczenia podatku, ponieważ faktyczne rozliczenie pomiędzy podatnikiem, samorządem a państwem będzie następowało po zakończeniu roku podatkowego. Obszarem ryzyka jest odpowiednie dostosowanie systemu transferów budżetowych. Fakt istnienia liniowego podatku o stawce 19% utrudnia wdrożenie lokalnego PIT. Sprawa byłaby prostsza, gdyby – jak ma to miejsce w Szwecji – dochód z indywidualnej działalności gospodarczej był objęty jednym podatkiem obliczanym według 2-stopniowej skali.

3. Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2% ich dochodów własnych, a 4% dochodów ogółem (2011). Wpływy z tego tytułu ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą są nierytmiczne. Wahania pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. W budżetach samorządów,szczególnie województw, powoduje to duże utrudnienia w planowaniu i finansowaniu działalności. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.

Przedsiębiorstwa nie są głównymi beneficjentami działań wspólnot, a do tego finansują już je z niemałego podatku od nieruchomości. Samorządy nie powinny mieć w zakresie CIT żadnych kompetencji podatkowych. Przy dużej mobilności przedsiębiorstw nawet nieznaczna możliwość różnicowania stawek podatkowych mogłaby wywołać dużą konkurencję podatkową.

MODYFIKACJA KONSTRUKCJI OPŁAT 

Należy zrezygnować z obecnej koncepcji opłat publicznoprawnych. W obrębie dochodów własnych opłaty publicznoprawne przypadające samorządom to tak naprawdę podatki (m.in. opłata skarbowa). Poziom, na jakim są ustalone, w żaden sposób nie odpowiada kosztowi świadczenia określonych usług odpłatnych. Wprowadzona powinna być zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przewyższać kosztów takiej usługi. To władze samorządowe decydowałyby, jak budować model finansowania usług publicznych: czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”.

Zmianom w konstrukcji oraz sposobie zasilania samorządów podatkami i opłatami powinno towarzyszyć przemodelowanie otrzymywanych przez nie transferów z budżetu państwa. Dodatkowo, modyfikacjom muszą ulec reguły dotyczące uchwalania budżetów samorządowych i zadłużania się.

Polecamy serwis: Podatki i opłaty