Procedura absolutoryjna za 2016 rok - rozpoczęcie

Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (JST) ma obowiązek przedstawić organowi stanowiącemu oraz właściwej terytorialnie regionalnej izbie obrachunkowej (RIO) w terminie do 31 marca roku następnego, sprawozdanie roczne z wykonania budżetu, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu JST, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej (art. 267 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Wraz ze sprawozdaniem, organ wykonawczy powinien przedłożyć:

1) sprawozdanie roczne jednostek organizacyjnych JST z wykonania ich planów finansowych, w szczegółowości nie mniejszej niż w planach finansowych,

2) informację o stanie mienia komunalnego JST zawierającą:

● dane dotyczące praw własności przysługujące jednostce,

● dane dotyczące innych praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, udziałach w spółkach, akcjach, posiadania,

● dane o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji,

● dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania praw własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,

● inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia JST.

Polecamy: Gazeta Samorządu i Administracji

Do sprawozdania należy dołączyć wykaz jednostek budżetowych posiadających wydzielone rachunki dochodów własnych. Ponadto organ wykonawczy przedkłada sprawozdania roczne z wykonania planów samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych instytucji kultury oraz samorządowych osób prawnych.

Sprawozdanie z wykonania budżetu JST jest ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 ust. 7 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Najistotniejszym dokumentem w procedurze absolutoryjnej jest sprawozdanie z wykonania budżetu JST. Dzieje się tak, ponieważ instytucja absolutorium łączy się bezpośrednio z oceną wykonania budżetu samorządowego.

INFORAKADEMIA poleca: NOWE ROZPORZĄDZENIE W SPRAWIE RACHUNKOWOŚCI ORAZ PLANÓW KONT

Sprawozdanie z wykonania budżetu

Sprawozdanie z wykonania budżetu JST sporządza się na podstawie danych z ewidencji księgowej i powinno uwzględniać w szczególności:

● dochody i wydatki budżetu JST w szczegółowości określonej w uchwale budżetowej,

● zmiany w planie wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków unijnych, dokonywane w trakcie roku budżetowego,

● stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich

– art. 269 u.f.p.

Zdaniem RIO (pismo RIO w Katowicach z 24 września 2012 r., zn. WA-0250/77/12), przez stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich należy rozumieć wykonanie w trakcie roku budżetowego wydatków w zakresie limitów na planowane i realizowane przedsięwzięcia. Zatem w sprawozdaniu z wykonania budżetu należy przedstawić dla każdego przedsięwzięcia wydatki, w podziale na bieżące i majątkowe. Jednocześnie należy podać nazwę i cel realizowanego programu, łączne nakłady oraz wykonanie wydatków z tego tytułu w danym okresie sprawozdawczym.

Zdaniem RIO stosowne byłoby, aby JST przy uwzględnianiu w sprawozdaniu z wykonania budżetu stopnia zaawansowania realizacji programów wieloletnich, nie odnosiła się tylko do kwot wykonania z danego roku do planu danego roku, czy też do planu całego zadania, ale aby również pojawiła się informacja, jakie kwoty zostały wydane na zadanie w latach poprzednich. Dopiero wtedy, zdaniem RIO, można by ocenić jak przebiega realizacja danego zadania wieloletniego, czyli jaki jest stopień jego zaawansowania.

W części opisowej sprawozdania rocznego z wykonania budżetu JST należy omówić w szczególności:

1) odchylenia od wykonania planu dochodów i wydatków oraz ich przyczyny,

2) realizację dochodów własnych z uwzględnieniem podstawowych dochodów podatkowych, a także dochodów osiągniętych z gospodarowania mieniem komunalnym,

3) realizację planu wydatków rzeczowych, w szczególności zadań inwestycyjnych,

4) wynik budżetu, stan zadłużenia z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz innych zobowiązań wymagalnych,

5) ewentualne problemy występujące w trakcie wykonywania budżetu.

Odrębnie należy przedstawić realizację zadań zleconych i powierzonych z zakresu administracji rządowej oraz zadań publicznych realizowanych na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.

Sprawozdanie z wykonania budżetu opiniowane jest przez RIO pod względem: kompletności, zgodności wymienionych w nim kwot dochodów i wydatków z planem i innymi sprawozdaniami oraz zgodności z obowiązującym prawem.

Organ wykonawczy przekazuje sprawozdanie finansowe JST za 2016 rok organowi stanowiącemu w terminie do 31 maja 2017 r. Na podstawie art. 268 u.f.p., roczne sprawozdanie finansowe JST, w której liczba mieszkańców ustalona przez GUS na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy przekracza 150 tysięcy, podlega obowiązkowemu badaniu przez biegłego rewidenta.

Procedura absolutoryjna za 2016 rok

Komisja rewizyjna organu stanowiącego JST rozpatruje sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią RIO o tym sprawozdaniu oraz informacją o stanie mienia komunalnego. W przypadku obowiązku badania sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta, komisja rewizyjna rozpatruje także opinię z tego badania.

Komisja rewizyjna w terminie do 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym przedstawia organowi stanowiącemu wniosek w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego.

Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez właściwą terytorialnie RIO. Wniosek powinien być podpisany przez przewodniczącego komisji, powinien posiadać cechy opinii i jednoznacznie wskazywać, czy komisja rewizyjna wnioskuje o udzielenie, czy o nieudzielenie absolutorium organowi wykonawczemu z tytułu wykonania budżetu.

Wniosek komisji rewizyjnej powinien umożliwić organowi stanowiącemu uzyskanie odpowiedzi na podstawowe dla głosowana nad absolutorium dla organu wykonawczego pytania:

1) jaki jest stan planowanych do wykonanych dochodów i wydatków,

2) jakie są przyczyny rozbieżności między planem a wykonaniem,

3) czy wina za powstałe rozbieżności ciąży na organie wykonawczym, czy też były one spowodowane obiektywnymi uwarunkowaniami?

Sformułowane we wniosku oceny powinny być uzasadnione faktami odnoszącymi się do sprawozdania z wykonania budżetu. Ponadto z przedłożonych radzie materiałów powinno wynikać, ilu radnych wchodzi w skład komisji, ilu wzięło udział w głosowaniu i jaki był wynik głosowania.

Z orzecznictwa

Absolutorium jest jednym z najważniejszych środków kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej JST, za której prawidłowość organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność (art. 60 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 4 u.s.g. jedyną faktycznie i prawnie uzasadnioną podstawą nieudzielenia absolutorium jest negatywna ocena wykonania budżetu. Ocena ta w żadnym razie nie powinna odnosić się do całokształtu działalności organu wykonawczego JST.

Wyrok WSA w Gdańsku z 25 października 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 782/10

Organ stanowiący JST rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe JST i sprawozdanie z wykonania budżetu za 2016 rok w terminie do 30 czerwca 2017 r. oraz podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego za 2016 rok. Uchwała w sprawie absolutorium może być podjęta po rozpatrzeniu przez organ stanowiący:

1) sprawozdania z wykonania budżetu JST za 2016 rok,

2) sprawozdania finansowego JST za 2016 rok,

3) opinii biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego JST za 2016 rok – jeżeli istnieje obowiązek badania sprawozdania finansowego,

4) opinii RIO o sprawozdaniu z wykonania budżetu JST za 2016 rok,

5) informacji o stanie mienia komunalnego,

6) stanowiska komisji rewizyjnej.

Przed głosowaniem nad uchwałą w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego za 2016 rok organ stanowiący zobowiązany jest do zapoznania się z opinią RIO o wniosku komisji rewizyjnej. Z treści uchwały w sprawie udzielenia absolutorium powinno wynikać, że została podjęta po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu i po jego zatwierdzeniu.

Zatwierdzenie sprawozdania JST z wykonania budżetu nie powoduje automatycznie obowiązku podjęcia przez organ stanowiący uchwały o udzieleniu organowi wykonawczemu absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Obie decyzje dotyczą bowiem dwóch różnych obszarów. Trafne powiązania między rozpatrywaniem sprawozdania z wykonania budżetu JST a udzieleniem bądź nieudzieleniem absolutorium dla organu wykonawczego z tytułu wykonania budżetu przedstawia wyrok NSA z 17 lutego 1997 r. (sygn. akt FPS 8/96). Stwierdzono w nim, że „istotą sprawozdania jest odzwierciedlenie rzeczywistego i pełnego przebiegu wszystkich czynności faktycznych i prawnych składających się na wykonanie budżetu przez zarząd. Pod takim kątem musi być oceniane samo sprawozdanie (...) W pojęciu rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu mieści się rozważanie go, przeanalizowanie pod kątem czy jest ono rzetelne, tzn. odzwierciedla w sposób prawdziwy i pełny obraz wykonania budżetu. Podstawą zaś udzielenia lub nieudzielenia absolutorium nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania, choć jest rzeczą oczywistą, iż nierzetelność sprawozdania wyłącza możliwość oceny wykonania budżetu. Rozpatrywanie sprawozdania więc to nie to samo, co ocena wykonania budżetu”. NSA stwierdził ponadto, że „ocena sprawozdania z wykonania budżetu pod kątem jego rzetelności i zgodności z prawem jest wstępną przesłanką oceny wykonania budżetu”.

Z orzecznictwa

Badaniu nadzorczemu dokonywanemu przez RIO podlega nie tylko tryb podejmowania uchwały w przedmiocie udzielenia, bądź nie udzielenia absolutorium, ale również materialne przesłanki jej uchwalenia. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach wręcz z nimi nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego.

Wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3368/05

PODSTAWY PRAWNE

● art. 267, art. 268, art. 269 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; ost. zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 191)

● art. 13 ust. 7 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 296; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1579)

Autor: LONGIN MAŻEWSKI

audytor wewnętrzny, ekspert w zakresie finansów publicznych