Korespondencja Gminy z podmiotami zewnętrznymi może stanowić informację publiczną

Taka sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zawartym w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie o sygnaturze II SAB/Sz 8/19.

Stan faktyczny będący podstawą orzeczenia rysował się następująco: w 2016 r. M. zwrócił się do Prezydent Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci „całości korespondencji” pomiędzy daną gminą a inżynierem kontraktu na wskazanej budowie. Gmina odmówiła jednak udostępnienia korespondencji. Gmina argumentowała, iż żądana dokumentacja zawiera dokumenty wewnętrzne, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska gminy, a jedynie służą wymianie informacji i uzgadnianiu poglądów i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Gmina przytoczyła na poparcie swojej tezy orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej.

M. wobec nieuzyskania żądanych dokumentów złożył skargę na bezczynność organu. WSA w Szczecinie podzielił stanowisko organu i wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. w sprawie o sygnaturze II SAB/Sz 114/16 oddalił skargę M.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA, i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uznał, że nie było podstaw do oddalenia skargi. Wydając w dniu 23 listopada 2018 r. wyrok (sygn. I OSK 351/17) NSA argumentował, iż przedstawiając wywody teoretyczne na gruncie przepisów, WSA nie wskazał ich zastosowania do konkretnych faktów niniejszej sprawy. Dodatkowo, w ocenie NSA, sąd I instancji wskazał na nieprecyzyjne sformułowanie samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które powodowało, iż nie było jasne, czy chodzi o korespondencję sporządzoną przez gminę czy też przez inżyniera kontraktu, a to w ocenie sądu było kluczowe dla prawidłowej klasyfikacji żądanych dokumentów – jako urzędowych bądź wewnętrznych.

Ocena charakteru dokumentów w ocenie NSA powinna być dokonana w odniesieniu do konkretnych dokumentów, a nie in abstracto, tak jak w tej sprawie uczynił to WSA i organ. Nie można zatem uznać całości korespondencji za dokumenty urzędowe bądź dokumenty wewnętrzne ze względu na sam fakt, iż pozostają w formie korespondencji. NSA wskazał, iż nie można wykluczyć, że w żądanej w niniejszej sprawie korespondencji znajdą się dokumenty, które należy zakwalifikować jako informację publiczną.

Po ponownym rozpoznaniu, WSA, związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA, uznał skargę M. za uzasadnioną. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż wobec dotychczasowego toku sprawy, jego zadaniem jest rozstrzygnięcie, czy żądane dokumenty mają charakter wewnętrzny, czy też stanowią informację publiczną.

Odniósł się tutaj do definicji dokumentu wewnętrznego jako dokumentu służącego do wymiany informacji, o dowolnej formie, nie zawierającego stanowiska organu (gdyż, jak podkreślono, organ musi mieć pewną dozę swobody i dyskrecji w rozważaniu różnych możliwych rozwiązań). Nie oznacza to jednak całkowitego wykluczenia społecznego nadzoru nad rozstrzyganiem spraw publicznych. W momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności może on być udostępniony jako informacja publiczna.

Sprecyzowano, iż przesłanką dokumentu urzędowego może być fakt jego podpisania, a dodatkowo skierowanie dokumentu do innego podmiotu lub jego złożenie do akt. Istotnym jest nie adresat dokumentu (może to być inny funkcjonariusz lub osoba trzecia), ale fakt pochodzenia od funkcjonariusza publicznego (podmiot, o którym mowa w art. 115 § 13 kodeksu karnego, przy czym sąd podkreślił, iż w kontekście art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepis ten należy interpretować zawężająco, gdyż jednak nie każdy pracownik organu będzie upoważniony do władczego działania).

Odnosząc się do stanu faktycznego w rozważanej sprawie sąd podkreślił, iż korespondencja organu została skierowana do innego podmiotu, a z kolei korespondencja inżyniera kontraktu mogła zostać złożona do akt. Jednak wówczas rozważyć należy, czy korespondencja inżyniera kontraktu jest oświadczeniem woli lub wiedzy utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego.

Wobec powyższych wątpliwości, WSA wskazał, iż organ winien wystąpić do M. z zapytaniem o zakres wniosku (celem ustalenia, czy wniosek obejmuje dostęp do dokumentów sporządzonych przez gminę czy przez inżyniera kontraktu). Następnie organ winien ustalić, co zawiera żądana korespondencja i sklasyfikować ją wedle kryteriów wskazanych w wyroku (tzn. czy są to dokumenty wewnętrzne czy dokumenty urzędowe). W konsekwencji, organ ma udostępnić te dokumenty, które są dokumentami urzędowymi lub poinformować, ze żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Sąd przy tym zaznaczył, iż organ powinien także „przedstawić skonkretyzowaną ocenę umożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącego a na etapie kontroli sądowej załączyć do akt sprawy materiał źródłowy dający możliwość zweryfikowania stanowiska organu.”

Tym samym Sąd zaproponował organom swego rodzaju instruktaż, jak „krok po kroku” przygotować odpowiedź na wniosek o udostępnienie dokumentacji w ramach dostępu do informacji publicznej:

1. Należy ustalić dokładny zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej (jeśli wniosek nie jest precyzyjny, należy wystąpić z zapytaniem do wnioskodawcy o skonkretyzowanie żądania).

2. Należy ustalić, jakie dokumenty organ posiada w żądanym zakresie, np. przez sporządzenie listy.

3. Należy dokonać segregacji posiadanych dokumentów na wewnętrzne i urzędowe zgodnie z definicją obu terminów.

4. Należy udostępnić dokumenty urzędowe i/lub poinformować, ze żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, przedstawiając skonkretyzowaną ocenę dokumentacji.

5. Na etapie sądowym do akt sprawy należy załączyć materiał źródłowy umożliwiający sądowi dokonanie weryfikacji stanowiska organu.

Podsumowując, uznać należy, że korespondencja gminy z różnymi podmiotami może stanowić informację publiczną podlegającą ujawnieniu na stosowny wniosek. Nie można z góry wykluczać jawności takiej dokumentacji zakładając, że w całości stanowi ona dokumenty wewnętrzne niepodlegające ujawnieniu.

Agnieszka Tomkowiak

Aplikant radcowski w Dziale Prawa Cywilnego w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl