Kategorie

Czy komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki komunalne?

Czy komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki komunalne?/ fot. Shutterstock
ShutterStock
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odpowiedział na pytanie czy komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki komunalne.

Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki, których jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego.

Reklama

Rada gminy uchwałą z dnia 16 lipca 2018 roku podjęła uchwałę w sprawie zlecenia komisji rewizyjnej doraźnej kontroli w dwóch spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, których jedynym udziałowcem jest gmina. Kontrola obejmować miała prawidłowość funkcjonowania spółek, w szczególności w zakresie spraw pracowniczych oraz gospodarki kasowej.

Wojewoda lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym z sierpnia 2018 roku stwierdził w całości nieważność powyższej uchwały. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała istotnie narusza art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Organ nadzoru dokonując analizy szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej uznał, iż spółki prawa handlowego nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem Wojewody „określenie , w sytuacji wyodrębnienia gminnych osób prawnych, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy.”. W konsekwencji Wojewoda uznał, iż „żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji kontrolnych czy nadzorczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych.”. Wojewoda wskazał nadto, że „Gmina może wpływać na losy założonej przez nią spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw zgodnie z kodeksem spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów wynikających z ustawy.”.

Polecamy: Jak wypowiadać umowy o pracę. Procedura i wzory dokumentów

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez radę gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W skardze zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że komisja rewizyjna powołana przez radę gminy nie ma podstaw do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności spółek prawa handlowego utworzonych przez gminę, wskutek przyjęcia, iż spółki te nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 roku (sygn. II SA/Go 779/18) uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Reklama

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż ustawodawca nie zdefiniował w żadnym z przepisów kluczowego dla sprawy pojęcia „gminne jednostki organizacyjnej”. Co więcej zdaniem Sądu „analiza ustawy o samorządzie gminnym „wskazuje na panujący w tym zakresie chaos terminologiczny, prowadzący do rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych”.

Dokonując wykładni przedmiotowych przepisów Sąd wskazał, iż spółki kapitałowe bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi, a więc stanowią zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

W dalszej części wywodów WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał, iż „Z semantycznego punktu widzenia "gminną jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez gminę w celu wykonywania jej zadań. Normatywną podstawą do takiego rozumowania jest art. 9 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Pod względem strukturalnym gminne jednostki organizacyjne mogą więc stanowić cześć danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej ( jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi , odrębnymi od tej osoby, - jako jednostki prawnie wyodrębnione (por. A. Szewc, O pojęciu "jednostka organizacyjna" w polskim prawie samorządu terytorialnego, RPEiS, LXVII, zeszyt 3/2005, W, Niewiadomski, Z, Grzelczak, U.s.g., Warszawa 1990, s. 14). W związku z tym, iż spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy, w celu wykonywania ich zadań, mimo, iż posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych". Jest to tzw. szerokie ujęcie tego pojęcia.”.

Jednocześnie Sąd wskazał, iż „wobec używania przez prawodawcę na gruncie u.s.g. pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" (jednostka organizacyjna gminy) w dwóch ujęciach (szerokim i wąskim) podzielić należy stanowisko wyrażane w piśmiennictwie, iż jeśli w ramach danej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (ustępu) poza powyższym pojęciem występuje również pojęcie "gminna osoba prawna" oznacza to użycie tego pojęcia w jego wąskim znaczeniu, nieobejmującym właśnie owych "gminnych osób prawnych". Natomiast gdy ustawodawca używa tego terminu "samodzielnie", bez "sąsiedztwa" gminnej osoby prawnej - wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia”.

Powyższe doprowadziło skład orzekający do wniosku, że „Skoro (...) art. 18a ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere.”. Sąd uznał bowiem, że „w strukturze organizacyjnej gminy rozumianej jako związek publicznoprawny funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej - zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają gminie i są przez nią nadzorowane.”

Jednocześnie zdaniem Sądu „Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady gminy nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę gminy (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale w żadnym razie nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady gminy, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. ”.

Sąd podkreślił przy tym, że „Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady.”

Jako dodatkowy argument Sąd przywołał dodany niedawno do ustawy o samorządzie gminnym przepis dotyczący indywidualnych uprawnień kontrolny radnych (art. 24 ust. 2). W ocenie Sądu „skoro radny może podejmować czynności kontrolne w odniesieniu do tego rodzaju podmiotów, nie sposób kwestionować – stosując wykładnię systemową – uprawnień kontrolnych samej rady gminy, która - jak już wskazano powyżej – z punktu widzenia ustrojowego jest nie tylko organem stanowiącym, ale również kontrolnym.”

Swoje wywody w powyższym zakresie Sąd zakończył stwierdzeniem, iż organ nadzoru nie powinien „wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy, zwłaszcza poprzez zawężania kompetencji kontrolnych rady gminy wobec podmiotów utworzonych przez gminy i realizujących jej zadania. Tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16).”.

Powyższy wyrok po raz kolejny dowodzi ułomności ustrojowych ustaw samorządowych, w szczególności w warstwie terminologicznej. Wielokrotnie nowelizowane ustawy zatraciły wewnętrzną spójność, co znacząco utrudnia ich interpretację. Jednocześnie w wyroku nie odniesiono się wprost do szeregu poglądów prezentowanych w doktrynie i piśmiennictwie wykluczających możliwość bezpośredniej kontroli spółek prawa handlowego przez komisje rewizyjne rad gmin. Należy mieć nadzieję, że wojewoda wniesienie w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i umożliwi pochylenie się nad tym zagadnieniem przez sąd II instancji. Póki co przedmiotowy wyrok nie jest prawomocny.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner,

specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl

Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    17 cze 2021
    Zakres dat:

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021. Nauczyciel to zawód często oceniany. Ale czy doceniany? W raporcie zbadano, co myślą o nauczycielach rodzice, uczniowie, a także oni sami o swojej pracy.

    Domowa Opieka Medyczna - Pulsoksymetr i PulsoCare

    Domowa Opieka Medyczna to program mający na celu zdalne monitorowanie stanu zdrowia Pacjentów. Program wykorzystuje pulsoksymetr jako narzędzie diagnostyczne i aplikację PulsoCare do przekazywania i monitoringu danych.

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła. W jakim terminie gmina powinna wprowadzić dane do ewidencji? Ile czasu ma urzędnik na wprowadzenie danych z deklaracji do systemu? Czy każdy pracownik urzędu może wprowadzać dane do CEEB? Czy przewidziano finansowanie dla gmin?

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, deklaracja

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, jak złożyć deklarację źródeł ciepła? Przedstawiamy najważniejsze informacje o nowym obowiązku, który będzie spoczywał na właścicielach i zarządcach budynków.

    CEEB - jakie kary za brak zgłoszenia do ewidencji źródeł ciepła?

    CEEB - Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków rusza już 1 lipca 2021 roku. Oznacza to nowy obowiązek dla milionów Polaków, którzy będą musieli zgłosić, czym ogrzewają swoje domy. Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach - NFZ przyjmuje wnioski

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach. Oddziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia przyjmują od wtorku wnioski od aptek, które chcą przystąpić do Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19. Nabór jest otwarty i ciągły, nie ma konkretnej daty jego zakończenia.

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć?

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć? Już ponad 3 miliony Polaków korzysta z naszej aplikacji mObywatel, czyli cyfrowego portfela na dokumenty. Wkrótce trafi do niej Unijny Certyfikat COVID.

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały. 17 czerwca 2021 roku wejdą ważne zmiany dotyczące profilu zaufanego, szczególnie jego tymczasowej wersji. Co się zmieni?

    Kiedy wyniki matur 2021?

    Wyniki matur 2021 – kiedy? Jak i gdzie je sprawdzić? Przedstawiamy ważne informacje dla tysięcy tegorocznych maturzystów.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r. Minister zdrowia podpisał rozporządzenie zapowiedziane w programie Polski Ład. Z jakich badań będzie można skorzystać?

    Polski Ład: nowe miejsca pracy i infrastruktura mają rozwiązać problemy gmin

    Polski Ład to całościowe spojrzenie na problemy powiatów i gmin w całej Polsce. W ramach Polskiego Ładu budowane będą m.in. obiekty sportowe oraz infrastruktura drogowa, energetyczna, internetowa, kolejowa, które przyczynią się do rozwoju gospodarczego i poprawią jakość życia - mówił premier Mateusz Morawiecki.

    Konrad Fijołek prezydentem Rzeszowa - wyniki wyborów

    Konrad Fijołek nowym prezydentem Rzeszowa - znamy już oficjalne wyniki wyborów. Kandydat popierany przez opozycję: PO, Lewicę, PSL i Ruch Polska 2050 wygrał w pierwszej turze. Ile głosów zdobyli poszczególni kandydaci?

    Kurator oświaty - jakie ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Kurator oświaty. Ministerstwo Edukacji i Nauki proponuje rozwiązania wzmacniające rolę kuratora oświaty. Jakie kurator ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Lektury w szkole podstawowej – proponowane zmiany

    Lektury w szkole podstawowej – zmiany. Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało propozycję zmian w liście lektur szkolnych. Jakie książki zostaną usunięte z wykazu a jakie dodane?

    Lista lektur w liceum i technikum – proponowane zmiany

    Lektury w liceum i technikum – jakie zmiany proponuje Ministerstwo Edukacji i Nauki? Skreślone z wykazu lektur mają być m.in. wiersze Marcina Świetlickiego oraz „Mała apokalipsa” Tadeusza Konwickiego. Zamiast tego uczniowie mają czytać m.in. dzieła filozoficzne i egzystencjalne Jana Pawła II.

    Dopłaty z gmin za odpady, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody

    Dopłaty z gmin, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody - szykują się spore zmiany w gospodarce odpadami. Co zawiera rządowy projekt zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?

    Komunikacja w Compliance

    Komunikacja w Compliance. W najbliższym czasie sektor publiczny, ale i sektor prywatny (zwłaszcza duże i średnie przedsiębiorstwa) czeka wdrażanie systemów Compliance. Kluczem do udanego wdrożenia, a potem utrzymania systemów Compliance jest komunikacja.

    Leśna szkoła z klimatem - ruszają ekolekcje

    Leśna szkoła z klimatem to program opracowany we współpracy Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwa Edukacji i Nauki, który służy inspirowaniu uczniów i nauczycieli do działań sprzyjających środowisku przyrodniczemu. W program zaangażowane są też Lasy Państwowe, które m.in. przygotowują służące grom plenerowym ścieżki i organizują prelekcje.

    Dzień Ojca - gra miejska "Przygoda z Tatą"

    Dzień Ojca - MRiPS zaprasza do zapisów na grę miejską "Przygoda z Tatą". Gra odbędzie się w Warszawie.

    Praca zdalna urzędników - ekwiwalent

    Praca zdalna urzędników - po zmianie przepisów pracodawca będzie musiał zagwarantować ekwiwalent. Czy wygasi to pracę zdalną urzędników?

    Obowiązek zgłoszenia, czym ogrzewamy domy od 1 lipca 2021 r.

    Obowiązek zgłoszenia czym ogrzewamy domy - 1 lipca 2021 roku rusza zbieranie danych do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Do kiedy będzie trzeba zgłosić urządzenia? Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Euro 2021: Narodowa Strefa Kibica na mecz Polski z Hiszpanią

    Euro 2021 - Strefa Kibica na Stadionie Narodowym. 19 czerwca 2021 roku na Stadionie Narodowym będzie można oglądać mecz reprezentacji Polski z Hiszpanią na Mistrzostwach Europy w Piłce Nożnej. Jakie będą zasady? Ile osób będzie mogło wejść na stadion?

    MEiN proponuje zmiany w liście lektur

    Zmiany w liście lektur - Ministerstwo Edukacji i Nauki rozpoczyna konsultacje społeczne. Potrwają do 8 lipca.

    Narodowy Spis Powszechny - jak powinni się spisać studenci?

    Narodowy Spis Powszechny - studenci mogą nie mieć świadomości, że ciąży na nich obowiązek spisowy. Nigdy nie brali udziału w spisie - ostatni był 10 lat temu, gdy byli jeszcze dziećmi. Mogą też myśleć, że zrobią to za nich rodzice lub dom studencki. Najlepiej jednak wziąć odpowiedzialność we własne ręce i spisać się samodzielnie! Tym bardziej, jeśli nie mieszka się z rodzicami lub w akademiku.

    Strajk Pielęgniarek: Czujemy się oszukane przez rząd [PODCAST]

    11 manifestacji w centralnych miejscach miast wojewódzkich, 4000 uczestników: pielęgniarki, pielęgniarze, położne - tak wyglądał strajk ostrzegawczy pielęgniarek i położnych. Czy będzie strajk generalny? Zapraszamy do wysłuchania podcastu.