| INFORLEX | GAZETA PRAWNA | KONFERENCJE | INFORORGANIZER | APLIKACJE | KARIERA | SKLEP
Jesteś tutaj: STRONA GŁÓWNA > Sektor publiczny > Organizacja > Ustrój i jednostki > Czy radny może świadczyć usługi na rzecz gminy?

Czy radny może świadczyć usługi na rzecz gminy?

Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny uznał, iż odpłatne świadczenie usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na rzecz gminy, w której sprawuje mandat, jest podstawą do stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 roku (sygn. II OSK 1642/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną radnego dotyczącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 roku (sygn. II SA/Wa 1949/17), w którym oddalono skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujący stanie faktycznym:

Zarządzeniem zastępczym z września 2017 roku Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż radny prowadząc działalność gospodarczą realizował na rzecz gminy, w której sprawuje mandat – zarówno na rzecz Urzędu Gminy, jak i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji działającego w formie zakładu budżetowego - usługi polegające na przewozie osób, robotach ziemnych, remontach i usuwaniu awarii. W związku ze świadczonymi usługami wystawił na rzecz gminy 82 faktury.

W ocenie Wojewody otrzymywanie przez radnego wynagrodzenia za powyższe usługi świadczone na rzecz gminy oznaczało prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jednocześnie Wojewoda uznał, iż korzystanie przez radnego z mienia gminy nastąpiło na zasadach powszechnej dostępności.

Zarządzenie zastępcze w całości zaskarżył do WSA w Warszawie radny zarzucając mu naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 roku (sygn. II SA/Wa 1949/17) WSA w Warszawie w całości oddalił skargę. Zdaniem Sądu „w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, omawiany zakaz z art. 24f ww. ustawy statuujący ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu.”.

Zdaniem Sądu „wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829). Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego"”.

Radny, którego dotyczyło zarządzenie zastępcze w całości zaskarżył ww. wyrok do sądu II instancji.

NSA wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 roku (sygn. II OSK 1642/18) w całości oddalił skargę kasacyjną radnego. Zdaniem NSA „Skoro, jak ustalono wypłacone wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy i pochodzi z majątku gminy, to skarżący jako radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Taka sytuacja wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bowiem wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Generalnie uznano, iż wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż „mienie komunalne obejmuje zarówno aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale i środki pieniężne. Skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Taka definicja mienia komunalnego odpowiada też definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeks cywilny Zatem w tej sprawie, skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, przez sam fakt "pobrania" wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, opłaconych z budżetu gminy, korzysta z mienia gminnego. Jest to zatem działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego. Takim sytuacjom ma zapobiegać wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz. Skoro użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot normatywny "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, to nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie, sprawując mandat, radny wykorzystywał mienie gminne – wynagrodzenie – w celu prowadzenia działalności gospodarczej.”.

Powyższy wyrok powinien być przestrogą dla wszystkich zamierzających kandydować do rad gmin, rad powiatów czy sejmików województw w tegorocznych wyborach samorządowych. Decyzja o starcie w wyborach powinna być poprzedzona rzetelną analizą ograniczeń i zakazów, które wiążą się ze sprawowaniem mandatu radnego.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl

Czytaj także

Narzędzia księgowego

POLECANE

reklama

Ostatnio na forum

Artykuł Partnerski

Compliance 2020

Eksperci portalu infor.pl

Clifford Chance, Janicka, Krużewski, Namiotkiewicz i wspólnicy sp.k.

Zostań ekspertem portalu Infor.pl »