Analiza problemu wstępem do aplikowania o unijne fundusze

Wagę dobrego rozpoznania lokalnych problemów, a dopiero potem przystępowania do sporządzenia wniosków o dofinansowanie ze środków unijnych mających im przeciwdziałać projektów najlepiej przeanalizować na konkretnym przykładzie.

W jednym z miast wschodniego Mazowsza, podczas sesji rady miasta, pewien mieszkaniec zapytał, czy burmistrz robi cokolwiek w sprawie bezrobocia w mieście. Temat został podchwycony przez radnych, którzy zobligowali burmistrza do przedstawienia radzie propozycji konkretnych projektów, które mają być realizowane w związku z bezrobociem w mieście.

Od czego zacząć?

Przygotowanie tego typu projektów zawsze należy zacząć od określenia charakteru i skali problemu, z którym trzeba się zmierzyć.

Przyczyn każdego problemu jest wiele. Dlatego ten, z którym musimy się zmierzyć, warto poddać profesjonalnej analizie.

Wyniki przeprowadzonych analiz, choć czasem mogą być zaskakujące, szczególnie dla osób, które z problemem obcują na co dzień, to jednak niekiedy mogą ukazać im nową, konieczną do dalszych działań perspektywę.

Warto także przeprowadzić badania kompleksowe, wielowątkowe, pogłębić analizy, szukając przyczyn problemów. Wówczas uzyskane dane staną się podstawą do wielu następnych działań i projektów.

W omawianym przypadku należało sobie odpowiedzieć na kilka pytań, m.in.:

• Jaki charakter ma występujące w mieście bezrobocie? Czy jest to bezrobocie strukturalne, wynikające np. z likwidacji jakiejś gałęzi lokalnej gospodarki (jak likwidacja głównego pracodawcy w mieście), czy może ma ono inne przyczyny?

• Czy bezrobocie związane jest z brakiem jakichkolwiek miejsc pracy, czy z brakiem atrakcyjnych miejsc pracy?

• Czy nie ma w mieście bezrobocia ukrytego, nierejestrowanego? A może przeciwnie, pobliska aglomeracja daje zatrudnienie osobom, które w różnych zestawieniach figurują jako niezatrudnione?

Takie pytania można mnożyć. Będą one zresztą różne, zależnie od typu problemu. Jednak od precyzyjnego ich postawienia i konsekwentnego wyciągania wniosków z uzyskiwanych odpowiedzi zależeć będzie przygotowanie dobrych, czyli skutecznych, projektów i pozyskanie na nie finansowania.

W analizowanym przypadku okazało się, że:

• Co prawda, formalnie status bezrobotnego ma tylko 11 proc. osób w wieku produkcyjnym, ale występuje bardzo duże bezrobocie ukryte, szczególnie wśród kobiet, które często nigdy nie pracowały, co z kolei związane jest z modelem rodziny. W efekcie bardzo duża jest sfera ubóstwa, zwłaszcza w rodzinach, które miały jednego żywiciela. Z danych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że problem ubóstwa dotyczy niemal 32 proc. społeczności!

• Zjawisko bezrobocia jest łagodzone przez fakt obecności w pobliżu dużej aglomeracji (w tym przypadku Warszawy), w której zatrudnienie znalazło wiele osób z miasta.

• Najgroźniejsze wydają się dwa zjawiska: odpływu osób aktywnych zawodowo i wykształconych do aglomeracji oraz bardzo niski poziom kompetencji i motywacji wśród osób, które w mieście zostają. Nasilają się w związku z tym zjawiska wykluczenia społecznego oraz rozwarstwienie lokalnej społeczności (solidną podstawę do takiego twierdzenia dają przeprowadzone badania, w tym badania ankietowe).

Przyczyn tego stanu rzeczy należy upatrywać w historii (gospodarka miasta oparta była na dwóch dominujących podmiotach, z których jeden został zlikwidowany, zaś drugi w związku z restrukturyzacją drastycznie ograniczył zatrudnienie) oraz w obecnej strukturze gospodarczej miasta, która generuje mało miejsc pracy i to mało atrakcyjnych.

 

Wyciągnięcie takich wniosków było możliwe w dużej mierze dzięki danym uzyskanym z przeprowadzonego w 2005 r. kompleksowego badania społeczno-ekonomicznego, realizowanego w związku z tworzeniem Lokalnego Planu Rewitalizacji. Żeby dojść do takich wniosków, Urząd Miasta przeprowadził badania jakościowe i ilościowe w oparciu o dane MOPS, PUP, GUS oraz wykonano badania ankietowe. Były to zresztą pierwsze badania społeczne w tym mieście, a ich wyniki stały się podstawą bardzo wielu działań. Niektóre wskaźniki były później aktualizowane z wykorzystaniem metodologii zastosowanej przy badaniu z 2005 r.

 

Określenie celów

Po zdefiniowaniu problemu należy skoncentrować się na celach operacyjnych.

GSIA RADZI

Obrane cele powinny być w miarę możliwości mierzalne i osiągalne w perspektywie średniookresowej (kilku lat).

Wyznaczenie od dwóch do czterech celów pozwoli także na skoncentrowanie wysiłków na najważniejszych sprawach, umożliwiając ich sprawną realizację.

W opisywanym przypadku w wyniku konsultacji z lokalnymi partnerami wyznaczono dwa zasadnicze cele:

• wzrost liczby i atrakcyjności miejsc pracy na lokalnym rynku (podaż miejsc pracy),

• poprawa jakości siły roboczej dostępnej na lokalnym rynku (popyt na miejsca pracy).

Wyznaczenie takich ogólnych celów jest bardzo istotne:

• po pierwsze, pozwala usystematyzować nasze działania i określić ich kierunki,

• po drugie, umożliwia określenie, co będziemy uznawali za sukces, nawet jeżeli nie jesteśmy w stanie jeszcze określić poziomu, od jakiego będziemy ten sukces mierzyli,

• po trzecie, pozwala rozpocząć poszukiwania źródeł finansowania projektów.

W tym przypadku wyznaczone cele wskazywały na dwa rodzaje działań: zachęcające przedsiębiorców do tworzenia miejsc pracy oraz działania skierowane do różnych grup społecznych, ułatwiające uczestnictwo w rynku pracy.

 

Otoczenie

Żadne działania nie są prowadzone w próżni.

Można ogólnie wskazać trzy typy projektów:

• działania prowadzone są przy współpracy - formalnej bądź niesformalizowanej - różnych partnerów, gdzie samorząd może być liderem,

• działania prowadzone są samodzielnie przez samorząd, lecz ich odbiorcami są konkretne grupy, więc sam projekt wiąże samorząd np. z przedsiębiorcami lub bezrobotnymi,

• działania, których realizacji podjąć się powinny inne niż samorząd podmioty (np. WUP, organizacje przedsiębiorców), lecz w których samorząd odgrywać będzie bardzo istotną rolę, tworząc odpowiednie warunki dla ich realizacji.

Konsekwencja

W omawianym przypadku zaplanowano liczne działania z każdego rodzaju. W wyniku przeprowadzonych analiz oraz prac koncepcyjnych powstał „Program walki z bezrobociem”, zaś wykres 1, obrazujący część wykonawczą programu, przykładowo pokazuje niektóre z zaplanowanych działań.

Ważne jest konsekwentne budowanie „logiki interwencji”, czyli prowadzenie zależności między wszystkimi poziomami budowanego programu, począwszy od określonego na podstawie analiz problemu, poprzez określenie celów średniookresowych (operacyjnych), grup docelowych, a na konkretnych projektach kończąc. Rolą burmistrza w tym procesie jest więc nie tylko przygotowanie własnych rozwiązań, ale także zachowanie konsekwencji oraz struktury programu przy jednoczesnym zapewnieniu otwartości na projekty zgłaszane przez inne podmioty.

Niektóre z zaproponowanych projektów mają raczej charakter postulatów, inne nie będą możliwe do realizacji ze względu na ograniczenia formalnoprawne, jednak warto każdy projekt przeanalizować. Być może uda się znaleźć inną formułę jego realizacji.

Kolejnym zjawiskiem, z którego warto sobie zdać sprawę, jest cykliczność sekwencji „problem - pomysł jego rozwiązania - projekt”. Dokładnie cykl ten przedstawia wykres 2.

 

W omawianym przypadku można sobie np. wyobrazić sytuację, w której po zakończeniu realizacji projektu (lub grupy projektów) podnoszących mobilność mieszkańców na rynku pracy pojawi się problem dostępu do infrastruktury transportu publicznego, a położenie większego nacisku w procesie edukacji na umiejętność korzystania (a nie tylko używania) komputera wywoła problem dostępu do Internetu.

Takie zjawisko jest nieuniknione i nie tylko nie ma sensu go ograniczać, ale należy je potraktować jako pozytywne oddziaływanie projektów na wzrost poziomu cywilizacyjnego miejscowości objawiający się świadomym wzrostem potrzeb mieszkańców.

Finansowanie

Po takim zdefiniowaniu projektów, z którego jasno wynikają zarówno cel, jak i sposób realizacji projektu, pozyskanie finansowania staje się dużo prostsze.

Zanim jednak zaczniemy poszukiwanie funduszy (metodologię pracy z funduszami strukturalnymi prezentował artykuł „Projektów inwestycyjnych lepiej nie tworzyć pod unijne fundusze” zamieszczony w 22 numerze „GSiA” z br.), należy zastanowić się, na realizację których z katalogu opracowanych projektów w ogóle będziemy szukać środków.

Pod uwagę należy wziąć tylko te projekty, które spełniają łącznie dwa kryteria:

• liderem/beneficjentem projektu jest samorząd (lub jednostka samorządowa),

• działania pociąga za sobą wydatki wykraczające poza koszty bieżące.

Zgodnie z tymi założeniami, kilka projektów spośród przedstawionych wyżej nie będzie brane pod uwagę pod względem konieczności pozyskania dofinansowania przez samorząd:

• „Zwolnienia podatkowe dla podmiotów tworzących stałe miejsca pracy” - działanie to nie pociąga za sobą wydatków (choć w krótkiej perspektywie zmniejszy wpływy do budżetu gminy),

• „Unowocześnienie programu nauczania” - projekt w zasadzie nie pociąga za sobą wydatków (być może potrzebne będą konsultacje zewnętrzne, ale te mogą zostać zrealizowane przy wsparciu instytucji edukacyjnych, takich jak CODN). Jednak może generować koszty w przyszłości związane z większym zaangażowaniem nauczycieli, lecz będą to wydatki operacyjne, których nie można sfinansować z funduszy strukturalnych. Warto jednak pamiętać, że niektóre z działań służących rozszerzeniu programów nauczania i dostosowaniu ich do potrzeb rynku będą mogły być finansowane z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

• „Działania PUP-u i innych instytucji rynku pracy, korzystające z informacji zgromadzonych przez Urząd Miasta w ramach działań MOPS oraz w ramach zrealizowanych badań” - te projekty mogą uzyskać wsparcie, lecz ich realizatorem będzie PUP, na nim zatem spoczywa główny ciężar odpowiedzialności za pozyskanie finansowania,

• „Tworzenie i realizacja strategii wzmacniających marketing lokalnych przedsiębiorców oraz ich wychodzenie na rynki zewnętrzne” - ten projekt także może uzyskać wsparcie, lecz ich realizatorem będzie lokalna instytucja otoczenia biznesu, np. stowarzyszenie kupców, na nim też spoczywać będzie ciężar pozyskania finansowania.

Pozostałe projekty mogą być realizowane przez samorząd i uzyskać wsparcie z regionalnego programu operacyjnego (RPO) lub regionalnego komponentu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Potencjalne źródła finansowania i możliwych wnioskodawców prezentuje tabela 1.

Dowodzi ona, iż rzadko zdarza się, że samorząd jest jedynym uprawnionym beneficjentem. Oczywiście, szczególnie w mniejszych ośrodkach, gmina jest naturalnym liderem wielu projektów, w związku z tym samorządowcy biorą na siebie ciężar ubiegania się o dofinansowanie i prowadzenie projektów.

Trzeba jednak zadać sobie pytanie, czy samorządy powinny to robić?

 

Czy koniecznie samorząd?

Samorząd jest naturalnym miejscem, w którym przygotowuje się kompleksowe programy radzenia sobie z lokalnym problemem.

GSIA RADZI

Realizatorów większości projektów lepiej poszukać poza urzędem miasta.

Jest wiele powodów uzasadniających to twierdzenie, ale dwa z nich wydają się najistotniejsze:

• Realizacja każdego projektu pociąga za sobą koszty, większość wymaga także wniesienia wkładu własnego. Nie wolno także zapominać o kosztach utrzymania trwałości projektu po zakończeniu interwencji. Koszty te należy starać się „przerzucić” na partnerów lub podmioty trzecie. Nawet jeśli będzie to wiązać się z koniecznością wsparcia projektu, choćby poprzez coroczną subwencję, to i tak z punktu widzenia budżetu to działanie się opłaci. Być może warto także wreszcie przyjrzeć się konstrukcji partnerstwa publiczno-prywatnego lub spółek komunalnych.

• Nie jest też tajemnicą, że administracja nie jest najlepszym menadżerem. Wpływ mają na to spiętrzenie różnych obowiązków spoczywających na szczupłych kadrach, zapóźnienia infrastrukturalne (głównie informatyczne), a także „urzędowa” struktura zarządzania, z natury mało elastyczna i często bezwładna. Choćby dlatego warto powierzyć realizację jak największej liczby projektów podmiotom spoza struktur administracji samorządowej, oczywiście, w miarę możliwości udzielając im wsparcia, od merytorycznego, politycznego, przez logistyczne, a na finansowym kończąc. Wsparcie to zwróci się wielokrotnie. Nastąpi bowiem:

- zmniejszenie kosztów realizacji projektów dla samorządu, co pozwala na zaangażowanie finansowe w większą liczbę przedsięwzięć w krótszym terminie,

- zmniejszenie obciążenia pracowników samorządu realizacją projektów, co umożliwi racjonalniejsze wykorzystanie ich pracy, a także zaangażowanie merytoryczne w większą liczbę przedsięwzięć w krótszym terminie,

- zaangażowanie lokalnych partnerów w realizację projektów wynikających z programów, którym patronuje samorząd, a to wzmacnia integrację lokalnych środowisk, pobudza współpracę między nimi i znacząco przyczynia się do podniesienia potencjału endogenicznego ośrodka, stwarzając podstawy do dynamicznego, długofalowego rozwoju. I tym razem nie jest to slogan.

Rozłożenie akcentów

Samorząd będzie zaangażowany na każdym etapie realizacji programu, jednak należy odpowiednio rozłożyć ciężar odpowiedzialności między gminą a lokalnymi partnerami. Optymalny sposób prezentuje wykres 3.

Planowanie

Opracowanie lokalnych programów sektorowych, szczególnie gdy mają one powstawać we współpracy z partnerami, wymaga od samorządu starannego zaplanowania działań. Przygotowanie rozsądnego programu działania i konkretnych projektów może potrwać kilka miesięcy. I choć pierwsze wnioski o dofinansowanie z unijnych funduszy będzie można składać w niektórych województwach już w listopadzie br., to większość środków będzie dostępna w początkach 2008 r.. Jest zatem jeszcze dość czasu, by sensownie, w szerokiej współpracy z lokalnymi partnerami, przygotować programy działań i opracować projekty.

JAROSŁAW PETZ

spin.doc - doradztwo europejskie