Przygotowanie i wykonanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej. Rezerwami celową i ogólną przewidzianą w budżecie samorządu terytorialnego dysponuje zarząd jednostki samorządowej. Jak pokazują uchwały regionalnych izb obrachunkowych cały czas zdarzają się uchybienia przy uchwalaniu, zmianie i przyjmowaniu budżetów na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Niebagatelną sprawą przy planowaniu budżetu jest właściwe zaplanowanie inwestycji.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej. Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych.

Dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na dochody bieżące i dochody majątkowe. Z kolei wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe.

Do dochodów majątkowych zalicza się:

• dotacje i środki otrzymane na inwestycje;

• dochody ze sprzedaży majątku;

• dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi.

Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na:

• inwestycje i zakupy inwestycyjne;

• zakup i objęcie akcji;

• wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi.

Uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa. Te dodatkowe limity wydatków ujmowane są w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej.

Załącznik ten powinien zawierać:

• nazwę i cel programu, projektu lub zadania;

• jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie programu, projektu lub zadania;

• okres realizacji i łączne nakłady finansowe;

•wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.

Kolejne uchwały budżetowe określają nakłady na uruchomiony program, projekt lub zadanie, o których mowa wyżej w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie. Zmiana kwot wydatków, o których mowa, następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej ich wykonywanie. Uchwała budżetowa musi zawierać również, w formie załącznika, wykaz ewentualnych obowiązujących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Wydatki budżetowe

Z budżetów jednostek samorządu terytorialnego wydatkowane są kwoty z przeznaczeniem na realizację:

• zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego;

• zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego;

• zadań przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

• zadań realizowanych wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

• pomocy rzeczowej lub finansowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Różnica między dochodami a wydatkami budżetu samorządu stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu samorządu terytorialnego lub deficyt. W przypadku wystąpienia deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany przychodami pochodzącymi ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kredytów, pożyczek, prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego oraz nadwyżki budżetu jednostki samorządu z lat ubiegłych, a także z wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym, wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

PRZYKŁAD

ZMIANA UCHWAŁY BUDŻETOWEJ

Rady miasta podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu miasta na rok 2008. Uchwała została podjęta na podstawie projektu uchwały wniesionego przez grupę radnych.

Zajmując się tą uchwałą Regionalna Izba Obrachunkowa uznała, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy, na podstawie projektu uchwały wniesionego przez grupę radnych, stanowi przejęcie przez radę gminy wyłącznych kompetencji w sprawie inicjatywy uchwałodawczej przypisanej w art. 60 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 179 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych organowi wykonawczemu - na podstawie uchwały z 19 maja 2008 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 16/75/08 OwSS 2008/3/75.

PRZYKŁAD

ZBYCIE NIERUCHOMOŚCI

Rady gminy podjęła uchwalę w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie zabudowanej nieruchomości. Rada gminy mocą przedmiotowej uchwały ustaliła brzmienie par. 1 podjętej wcześniej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej poprzez dodanie punktu 2 zawierającego zapis obligujący do przeznaczenia środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości (której dotyczyła zgoda rady na zbycie) na budowę wodociągu.

Rozpatrując powyższą uchwała w ramach działalności nadzorczej, wojewoda podlaski uznał m.in., że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy w podjętej uchwale dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości do jednoczesnego rozstrzygania co do przeznaczenia środków uzyskanych z jej sprzedaży. Przeznaczenie przez gminę środków na dany cel (również budowę wodociągu) powinno zostać ujęte w uchwale budżetowej - na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody podlaskiego z 28 stycznia 2008 r., NK.II.KK.0911-28/08.

Elementy i informacje w uchwale

Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:

• prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe;

• wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem: wydatków bieżących (tj. wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego), a także wydatków majątkowych.

• źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

• przychody i rozchody budżetu;

• wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów;

• wydatki na programy i projekty realizowane ze środków, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi - w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

• plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych;

• plany przychodów i wydatków funduszy celowych;

• limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych,

• upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:

• zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;

• zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji realizowanych przez zakład budżetowy;

• dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami;

• inne dotacje przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

• dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.

 

Długi samorządu

Łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym:

• spłat rat kredytów i pożyczek, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,

• wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych,

• potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji,

- nie może przekroczyć 15 proc. planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego.

Ograniczeń, o których mowa, nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym np. określonymi środkami z Unii Europejskiej oraz poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków z określonych programów, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 proc. wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 proc. planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki.

Tych ograniczeń również nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami, np. określonymi funduszami pochodzącymi z Unii Europejskiej.

Rezerwy i dotacje

W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna. Rezerwy celowe są tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu. Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Rezerwa ogólna nie może być wyższa niż 1 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Rezerwami dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, kalkulowane według stawek jednostkowych. Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom, o ile tak stanowią odrębne przepisy. Kwoty i zakres dotacji musi określać uchwała budżetowa. Stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Z budżetu samorządu może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa. Podstawą przekazania środków na realizację takiej pomocy jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków.

Podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy z jednostką samorządu terytorialnego.

Pożyczka z budżetu państwa

Gminom, powiatom czy samorządom województw może być udzielona pożyczka z budżetu państwa, w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych, jeżeli:

• jednostka samorządu terytorialnego realizuje lub przystępuje do realizacji postępowania naprawczego oraz

• z analizy programu postępowania naprawczego wynika, iż w stopniu wysoce prawdopodobnym:

- nastąpi poprawa sytuacji finansowej tej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań,

- zachowane zostaną limity na koniec roku, w którym upływa termin spłaty określonej pożyczki,

- zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami.

Pożyczka i odsetki nie podlegają umorzeniu. Do wniosku o udzielenie pożyczki jednostka samorządu terytorialnego załącza program postępowania naprawczego, dokumenty zawierające dane umożliwiające dokonanie bieżącej i prognozowanej oceny sytuacji finansowej tej jednostki oraz propozycje zabezpieczeń spłaty pożyczki. W przypadku niedokonania spłaty pożyczki w terminie, określonym w umowie pożyczki, minister finansów może potrącić niespłaconą kwotę pożyczki wraz z odsetkami z należnej subwencji ogólnej ustalonej dla tej jednostki samorządu terytorialnego.

Zadania RIO

Regionalna izba obrachunkowa przedstawia opinie w sprawach:

• możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego przez jednostkę samorządu terytorialnego;

• prawidłowości dołączonej do projektu uchwały budżetowej prognozy kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto zobowiązania.

Opinie, o których mowa, są publikowane przez jednostkę samorządu terytorialnego w terminie miesiąca od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej do regionalnej izby obrachunkowej, na zasadach określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej w zakresie prognozy kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego, np. gmina musi dokonuje takiej zmiany uchwały budżetowej, aby zostały zachowane np. relacje długu do dochodów gminy ogółem.

PRZYKŁAD

POMOC FINANSOWA

Na mocy swojej uchwały rada miejska udzieliła pomocy finansowej dla Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich. Z postanowień par. 1 uchwały wynika, iż pomoc finansowa w wysokości 250 000 zł została udzielona związkowi na dofinansowanie zadania pod nazwą - Budowa oczyszczalni ścieków wraz z siecią kanalizacji sanitarnej i przepompowniami dla miasta K. Jednocześnie Rada w par. 2 uchwały postanowiła, że burmistrz zawrze porozumienie z Międzygminnym Związkiem w sprawie przekazania i rozliczenia środków oraz określiła termin ich przekazania i rozliczenia.

Regionalna izba obrachunkowa uznała uchwalę za nieważną. Zdaniem RIO pomocy finansowej związkowi międzygminnemu nie może udzielić jednostka samorządu terytorialnego będąca członkiem związku na finansowanie własnych zadań, jak również na finansowanie zadań przekazanych do realizacji związkowi międzygminnemu. Rozliczenia między związkiem międzygminnym a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia przez związek wydatków inwestycyjnych powinny następować w sposób uregulowany w statucie - na podstawie uchwały z 30 maja 2007 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu 11/460/07 OwSS 2007/3/68.

PRZYKŁAD

KILKA WARIANTÓW BUDŻETU

Rada gminy w swojej uchwale określiła procedury uchwalania budżetu oraz rodzaj i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi uchwały budżetowej. Określając procedurę uchwalania budżetu, rada gminy dopuściła opracowanie projektu budżetu w kilku wariantach oraz postanowiła, że w przypadku sporządzenia projektu budżetu w kilku wariantach wójt gminy powinien wskazać, który wariant projektu budżetu będzie stanowił podstawę gospodarki finansowej gminy do czasu uchwalenia budżetu przez radę gminy.

Regionalna izba obrachunkowa uznała taką uchwałę za nieważną. Uznano, że zarówno przepisy ustawy o finansach publicznych, jak i ustawy o samorządzie gminnym nie dopuszczają możliwości opracowania kilku projektów budżetu lub projektu budżetu w kilku wariantach. Obowiązujące przepisy nie zabraniają, by w projekcie budżetu, a następnie w budżecie gminy były ujęte zbiorcze dane dotyczące dochodów i wydatków budżetowych w szczegółowości określonej przez radę. Niemniej jednak zapisy uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu powinny w sposób jednoznaczny wskazywać, że są to informacje dodatkowe ujmowane w treści uchwały budżetowej. Projekt budżetu stanowi bowiem podstawę uchwalenia budżetu przez radę gminy na dany rok budżetowy i z tego względu jego treść powinna odpowiadać przepisom art. 184 ustawy o finansach publicznych, określającym zakres i szczegółowość uchwały budżetowej (budżetu).

Ustawa o finansach publicznych nie posługuje się już pojęciem rezerwy na wydatki nieprzewidziane, a limit zobowiązań powinien odnosić się do planowanych do zaciągnięcia kredytów i pożyczek, a nie kredytów i pożyczek już zaciągniętych - na podstawie uchwały z 2 sierpnia 2007 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 21/135/07OwSS 2007/4/99.

Przygotowanie budżetu

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań oraz informację o stanie mienia komunalnego zawierającą:

• dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności;

• dane dotyczące innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach a także posiadania;

• dane o zmianach w stanie mienia komunalnego, od dnia złożenia poprzedniej informacji;

• dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania;

• inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego.

Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz prognozę i informację, o których zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia: regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania, oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej oraz o prognozie łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu.

W przypadku gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty ustawą o prowizorium budżetowym.

Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Bez zgody zarządu samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu samorządu.

W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w terminie regionalna izba obrachunkowa w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać:

• upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu;

• upoważnienie dla zarządu do dokonywania zmian w bud-żecie;

• inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W uchwale budżetowej gminy i województwa określa się także dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Uchwała budżetowa gminy może również określać: wydatki jednostek pomocniczych gminy oraz uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

 

Wykonywanie budżetu

W terminie siedmiu dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Jednostki, o których mowa, opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiednich informacji od zarządów jednostek samorządu terytorialnego, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia.

W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego:

• opracowuje układ wykonawczy budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

• przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu;

• opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej. W planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

W planie, o którym mowa, ujmuje się także:

• dotacje dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych;

• pozostałe dotacje i środki przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego i związków komunalnych;

• wpłaty na rzecz związków jednostek samorządu terytorialnego;

• wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, określone w odrębnych przepisach;

• płatności oraz składki wpłacane na rzecz instytucji krajowych i zagranicznych.

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może opracować harmonogram realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego i poinformować o nim podległe i nadzorowane jednostki. Opracowanie takiego harmonogramu jest obowiązkowe w jednostkach podsektora samorządowego, jeżeli jednostki te gromadzą znaczne środki publiczne lub dokonują znacznych wydatków publicznych.

Harmonogram, o którym mowa, obejmuje:

• prognozowane dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego w podziale na poszczególne miesiące roku;

• wielkość wydatków, planowanych do sfinansowania w poszczególnych miesiącach roku.

Zmiany w finansach publicznych

Jawność i przejrzystość finansów publicznych, a w efekcie lepszą kontrolę wydawania pieniędzy z publicznej kasy mają zapewnić rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych, którą 17 października tego roku przyjął rząd. Sejm zajmie się nią na posiedzeniu, które zaczęło się wczoraj.

Zlikwidowane mają być wszystkie gospodarstwa pomocniczne (np. kasyna wojskowe, ośrodki wypoczynkowe) oraz państwowe zakłady budżetowe (np. ośrodki szkoleniowye). Pozostaną jedynie samorządowe zakłady budżetowe, ale tylko te, które zajmują się m.in. gospodarką mieszkaniową, gospodarowaniem lokalami użytkowymi i usługami komunalnymi. Zadania publiczne dotychczas realizowane przez gospodarstwa pomocnicze będą mogły przejąć jednostki budżetowe lub instytucje gospodarki budżetowej.

Agencja wykonawcza

Zadania realizowane przez zakłady budżetowe będą mogły przejąć spółki, jednostki budżetowe, instytucje gospodarki budżetowej lub agencje wykonawcze.

Agencja wykonawcza, jako nowa forma organizacyjno-prawna, ma mieć osobowość prawną. Podstawą jej gospodarki finansowej będzie roczny plan finansowo-rzeczowy, obejmujący w szczególności: prognozę przychodów (w tym dotacje z budżetu państwa) oraz zestawienie kosztów dotyczących jej funkcjonowania i realizacji zadań ustawowych.

Gospodarka budżetowa

Nową formą organizacyjno-prawną ma być instytucja gospodarki budżetowej, która będzie tworzona na wniosek ministra za zgodą Rady Ministrów. Instytucje te będą mogli tworzyć również szefowie i prezesi np.: Kancelarii Sejmu, Senatu i Prezydenta, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka. Jako osoba prawna, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, będzie ona odpłatnie wykonywać zadania publiczne, a koszty swojej działalności i zobowiązania pokrywać z uzyskiwanych przychodów. W instytucje gospodarki budżetowej będzie można przekształcać np. gospodarstwa pomocnicze funkcjonujące przy Ochotniczych Hufcach Pracy.

PRZYKŁAD

ZMIANA BUDŻETU

Uchwałą rady gminy i miasta dokonano zmian w budżecie gminy i miasta S. na rok 2007 oraz zarządzenia burmistrza w sprawie ustalenia układu wykonawczego budżetu. Zmiana budżetu nastąpiła z inicjatywy burmistrza, który przedłożył propozycję rozdysponowania kwoty rezerwy ogólnej z przeznaczeniem na dotację dla instytucji kultury oraz na zwiększenie wydatków na przebudowę dróg gminnych. Projekt burmistrza obejmował nadto zmiany kwot wydatków pomiędzy zadaniami w zakresie przebudowy dróg gminnych.

Rada gminy i miasta uchwaliła wyłącznie dotację dla instytucji kultury, całkowicie zaś odrzuciła zmiany w wydatkach inwestycyjnych. Wprowadziła jednak bez uzyskania zgody burmistrza nowe zadanie pod nazwą opracowanie dokumentacji projektowej przebudowy boiska sportowego.

Do podjętej uchwały, zgodnie z art. 186 ustawy o finansach publicznych, opracował układ wykonawczy budżetu. Regionalna izba obrachunkowa uznała taka uchwałę za nieważną, gdyż jej zdaniem podejmowane zmiany w obowiązującej uchwale budżetowej mogą nastąpić z inicjatywy organu wykonawczego, a rada gminy może proponowane zmiany uwzględnić albo odrzucić. Natomiast zmiany w budżecie wykraczające poza propozycje organu wykonawczego winny być z nim uzgodnione. Nie jest możliwe zaplanowanie w budżecie gminy środków dla stowarzyszenia - klubu sportowego realizatora wykonania dokumentacji rozbudowy boiska sportowego, który nie został wyłoniony do realizacji zadania w drodze obowiązujących procedur - na podstawie uchwała z 26 października 2007 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 26/156/07 OwSS 2008/1/23.

PRZYKŁAD

PRZENOSZENIE WYDATKÓW

Zarządzeniem doręczonym tutejszej izbie 18 czerwca 2007 r. burmistrz gminy, powołując się na przepisy art. 188 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz odpowiedniej uchwały rady miejskiej dokonał zmian w budżecie. Zmiany te polegały na przeniesieniu wydatków w ramach rozdziału 60016 - Drogi publiczne gminne. Jednocześnie burmistrz dokonał zmian w załączniku nr 3 do uchwały budżetowej obejmującym wykaz wydatków majątkowych.

Regionalna izba obrachunkowa zawiadomiła przedstawiciela gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do zarządzenia burmistrza. Zdaniem RIO zakres uprawnień do dokonywania zmian w budżecie przez organ wykonawczy został ustalony w art. 188 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

W zakresie art. 188 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie mieszczą się zmiany polegające na stanowieniu nowych zadań majątkowych. Instytucja przenoszenia wydatków budżetowych (art. 188 ust. 2 pkt 1) pozwala organom wykonawczym na bieżące dostosowywanie w trakcie wykonywania uchwalonego przez organ stanowiący budżetu poziomu wydatków przeznaczonych na poszczególne zadania budżetowe do zmieniających się warunków. Zakres stosowania tej instytucji jest jednak ściśle reglamentowany, tak by nie dopuścić do sytuacji, w której organ wykonawczy przejmuje uprawnienia do stanowienia budżetu - na podstawie uchwały z 11 lipca 2007 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu 14/613/07 OwSS 2008/2/49.

PRZYKŁAD

PRZEKAZYWANIE DOTACJI

Rada powiatu podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych placówek oświatowo-wychowawczych. Po wszczęciu postępowania nadzorczego regionalna izba obrachunkowa stwierdziła m.in., że rada powiatu ustalając, że dotacja będzie przekazywana zaliczkowo, począwszy od 1 stycznia 2008 r. w częściach stanowiących 1/12 ogólnej kwoty dotacji w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dotacja będzie wydatkowana, na konto wskazane we wniosku o udzielenie dotacji, w istotny sposób naruszyła art. 90 ust. 3c ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowiący, że dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 3a tej ustawy, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. W uchwale ustalono, że kwota nadpłaconej dotacji podlega zwrotowi do 31 stycznia następnego roku budżetowego, co w istotny sposób narusza art. 190 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który w zakresie dotacji udzielanych z budżetu powiatu odsyła do art. 145 tej ustawy - na podstawie uchwały z 8 stycznia 2008 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie I/62/08 OwSS 2008/2/52.

Nadzór nad budżetem

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przewodniczący zarządu kontroluje przestrzeganie, przez podległe i nadzorowane przez siebie jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Kontrola, o której mowa, obejmuje w każdym roku co najmniej 5 proc. wydatków podległych jednostek organizacyjnych.

W trakcie wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zmiany te polegać mogą na:

• zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

• przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków;

• zmianach w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.

Zarząd województwa może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu samorządu województwa w zakresie środków przeznaczonych na realizację regionalnych programów operacyjnych, dla których samorząd województwa jest instytucją zarządzającą. Te zmiany mogą być dokonywane w związku z wnioskiem beneficjenta pomocy udzielanej ze środków przewidzianych na realizację regionalnych programów operacyjnych, wyłącznie w ramach przyznanych środków.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:

• dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;

• przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego;

• przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.

Zarząd samorządu może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Blokowanie wydatków

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może podjąć decyzję o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych w przypadku stwierdzenia: niegospodarności w określonych jednostkach, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków, a także naruszenia zasad gospodarki finansowej.

O podjętej decyzji zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia organ stanowiący jednostki samorządu. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, przenieść zablokowane kwoty wydatków do rezerwy celowej, z tym że decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Rezerwa celowa, o której mowa, nie może być przeznaczona na finansowanie wynagrodzeń.

Zaciąganie zobowiązań

Kierownik jednostki budżetowej samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne tylko do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnik, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie. W takim przypadku powiadamia o tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i regionalną izbę obrachunkową.

Kredyty i pożyczki w gminie zaciąga wójt (burmistrz, prezydent miasta).

PRZYKŁAD

WYDATKI NIEWYGASAJĄCE

W uchwale rady gminy w sprawie ustalenia wykazu wydatków niewygasających z końcem roku 2007 określono ostateczny termin dokonania tych wydatków. Uchwałą tą ustalono między innymi jako wydatek niewygasający dotację w kwocie 10 000 zł na kaplicę przedpogrzebową dla parafii rzymskokatolickiej.

Badając tę uchwałę od strony jest zgodności z prawem regionalna izba obrachunkowa uznała, że zaliczenie dotacji celowej do wydatków niewygasających stanowi naruszenie art. 130 w związku z art. 189a ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), zgodnie z którym termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Ustalenie daty 30 czerwca 2008 r., wykraczającej poza rok budżetowy, jako ostatecznego terminu wydatkowania środków jest sprzeczne z ustawą. Inwestycje sakralne nie należą do zadań własnych gminy i są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych - na podstawie uchwały z 17 stycznia 2008 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku 015/g240/I/08OwSS 2008/2/51.

PRZYKŁAD

NIEPRZYJĘCIE SPRAWOZDANIA

Rada miejska podjęła uchwały w sprawie nieprzyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu miasta i gminy. Regionalna izba obrachunkowa postanawia stwierdzić nieważność tej uchwały z powodu braku podstaw prawnych jej podjęcia oraz z powodu braku uzasadnienia merytorycznego. Zdaniem RIO rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu polega na zaznajomieniu się z nim i przeanalizowaniu przez radę miejską. Powinno to nastąpić w trakcie sesji rady zwołanej w tym celu. Rozpatrywanie sprawozdania jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność rady. Rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu. Minimalne wymogi - rozpatrzenia sprawozdania - to omówienie go i umożliwienie radnym zabrania głosu w dyskusji nad sprawozdaniem. Przepisy prawa nie tylko nie wymagają, ale też nie pozwalają na podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia lub w sprawie nieprzyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu. Warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest rozpatrzenie sprawozdania, a nie jego przyjęcie lub nieprzyjęcie - uchwała z 2 czerwca 2006 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach 50/06OwSS 2006/4/115.

PRZYKŁAD

OBSŁUGA BANKOWA BUDŻETU

W par. 1 swojej uchwały rada gminy postanowiła wybrać do obsługi budżetu gminy w roku 2008 bank S. Powyższe postanowienie podjęte zostało zdaniem wojewody z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 195 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Jak natomiast wynika z art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Z kolei, zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, za prawidłową gospodarkę finansową odpowiada wójt. Rada gminy nie ma uprawnień do podjęcia uchwały, w której nastąpi wybór banku, wykonującego obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż kompetencje w tej materii posiada wójt - na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody łódzkiego z 31 stycznia 2008 r. ON-I-0911/53/08.

ZBIGNIEW KORNAT

gp@infor.pl

PODSTAWA PRAWNA

• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

• Rozporządzenie ministra finansów z 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz.U. nr 135, poz. 955)