Samorząd terytorialny w Polsce sprostał zadaniom

Minęło 20 lat od chwili, gdy 8 marca 1990 r. Sejm RP uchwalił najważniejsze ustawy kształtujące samorząd terytorialny:

● ustawę o samorządzie terytorialnym, dziś zwaną ustawą o samorządzie gminnym,

● ordynację wyborczą do rad gmin,

a w kilka dni później, 22 marca 1990 r.:

● ustawę o pracownikach samorządowych oraz

● ustawę o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.

Następnie 17 maja 1990 r. uchwalono ustawę o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a 18 maja 1990 r. ustawę z o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy.

Wypada tu wspomnieć o atmosferze towarzyszącej uchwalaniu tych ustaw. Proces transformacji ustrojowej, jaki rozpoczął się po obradach Okrągłego Stołu, w owym czasie nie dawał pewności swej kontynuacji. Stąd też starano się wówczas przeprowadzić jak najszybciej takie zmiany, z których w przyszłości nie będzie można się wycofać albo, przynajmniej, rezygnacja z nowych rozwiązań będzie bardzo utrudniona. Ten romantyzm reformatorski odcisnął swoje piętno na ustawach samorządowych. Pisane były szybko, a to wpłynęło na ich treści. W późniejszym okresie trzeba było te niedomogi korygować.

Zamiast rad – gminy

Przyjęte akty prawne sprawiły, że samorząd terytorialny zaczął funkcjonować jako organizm jednoszczeblowy. Powstało ponad 2 tys. gmin. Były wśród nich zarówno gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie oraz gminy typowo miejskie. Jednak mimo zróżnicowania charakteru gmin, a tym samym i ich obszaru, ustawodawca ustalił dla nich jednakowy zakres zadań. Wszystkie były jednak wyposażoną w osobowość prawną wspólnotą ludzi zamieszkujących wyodrębniony obszar. Podmiotem władzy w gminie (analogicznie po utworzeniu 1998 r. powiatów i województw) jest wspólnota lokalna, w której imieniu władza ta jest wykonywana. Władza samorządu terytorialnego ma zatem jakby podwójną legitymację. Pochodząca po pierwsze od Narodu, który jako suweren i ustrojodawca nadaje tę władzę samorządowi, oraz po drugie, od społeczności lokalnej, która w akcie wyborów powszechnych kreuje skład osobowy organów stanowiących – radę gminy (a także radę powiatu, sejmik wojewódzki) oraz od 2002 r. wybiera wójta, burmistrza prezydenta miasta. Gmina stała się zatem podmiotem uczestniczącym w sprawowaniu władzy publicznej i wykonującym w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Przyjęte przed 20 laty rozwiązania nie tylko dawały lokalnym wspólnotom mieszkańców samodzielność decyzyjną i własny aparat administracyjny, ale doprowadziły do zmiany w całym sektorze życia publicznego. Wyposażenie zaś wspólnot samorządowych w odrębny od państwowego majątek doprowadziło do załamania monopolu państwa na świadczenie usług publicznych. Można zatem stwierdzić, że wraz z utworzeniem gmin „samorządowych” model jednolitej władzy państwowej w Polsce przestał istnieć.

Europejski samorząd

Prace legislacyjne nad pierwszymi ustawami samorządowymi przebiegały już w świadomości, że przyjęte w nich rozwiązania powinny być zbieżne z europejskim modelem samorządu lokalnego zawartym w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego przyjętej przez Radę Europy w 1985 r. Zasady Karty w pierwszych latach funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce wyznaczały standardy demokracji lokalnej i decentralizacji władzy, co w istotny sposób wpłynęło na uregulowanie pozycji samorządu terytorialnego w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym tzw. Małej Konstytucji. Były też wyrazem braku obaw przed przyjmowaniem obcych wzorów i rozwiązań ustrojowo-prawnych.

Pierwsze wybory

Powstanie samorządu terytorialnego wyzwoliło niezwykłą energię, przedsiębiorczość, aktywność wielu ludzi. Hasło „nie wystarczy sam rząd potrzebny samorząd” odzwierciedlało nadzieję i optymizm, z jakim przystąpiono do pierwszych w pełni demokratycznych wyborów z 27 maja 1990 r. W wyniku wyborów wyłoniono ponad 2 tys. nowych rad gmin.

Wśród nowo wybranych radnych dominowały osoby, które pełniły po raz pierwszy mandat. Stanowiły one aż 74% wybranych radnych. Kampania wyborcza do rad gmin wykreowała wielu nowych liderów lokalnych, późniejszych posłów, senatorów.

Samodzielne działania samorządu terytorialnego na szczeblu lokalnym spowodowały znaczące zainteresowanie władz lokalnych inwestowaniem w rozwój lokalny niezależnie od zaspokajania bieżących potrzeb. Podejmowano inwestycje, których skala zmieniała oblicze cywilizacyjne wielu polskich gmin. Opracowywano, nie zawsze w pełni w sposób sformalizowany, projekty działań na rzecz rozwoju lokalnego w perspektywie wieloletniej.

Liczne inwestycje w infrastrukturę gminną, drogi, szkoły, sale gimnastyczne, składowiska odpadów itp. stanowiły potwierdzenie, że przekazanie inicjatywy władzom lokalnym umożliwiło lepsze gospodarowanie finansami gminnymi oraz zaspokajanie potrzeb, aspiracji i oczekiwań lokalnych społeczności. Potwierdziło, że samorządy zyskując osobowość prawną i prawo do dysponowania własnym majątkiem uzyskały większy dostęp do kredytów. Tym samym zmniejszyła się możliwość bezpośredniego oddziaływania centralnych władz państwowych na ich działania.

Kolejne zmiany

Począwszy od 1991 r. zaczęły następować zmiany w katalogu zadań własnych gmin. Już 6 listopada 1992 r. wprowadzono do ustawy o samorządzie gminnym poprawkę zakazującą gminom prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Wprowadzenie tego zakazu (z którego się później zresztą wycofano) rozpoczęło ewolucję ustrojową samorządu terytorialnego. Sukcesywne poszerzano zadania samorządu.

Od 1994 r. w ramach tzw. pilotażu miejskiego wprowadzono odrębną kategorię gmin miejskich, tzw. miast wydzielonych i miejskich stref usług publicznych, w których umożliwiono dużym miastom przejęcie dodatkowych uprawnień. W zainicjowanym wówczas programie pilotażowym wzięły udział 43 miasta. Zadania realizowane w ramach programu posłużyły nie tylko do powstania ustawy z 25 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, ale nade wszystko wykazały celowość pozostawienia w kompetencjach największych miast wielu zadań wykonywanych w trakcie pilotażu. Doświadczenia te zostały wykorzystane także w trakcie przeprowadzania reformy administracyjnej w 1998 r. – obok dwóch dodatkowych szczebli samorządu terytorialnego, tj. powiatu i województwa, wprowadzono specyficzną konstrukcję jednostki samorządowej określanej mianem „miasta na prawach powiatu”.

Wśród nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym do istotnych należała nowelizacja z 29 września 1994 r., która ugruntowała pozycje wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz pozostałych członków zarządu. Późniejsze zmiany jeszcze bardziej umacniały pozycję przewodniczącego organu wykonawczego gminy, dając mu wyłączne prawo do zgłaszania kandydatów na członków zarządu oraz wnioskowania o ich odwołanie. Kolejne zmiany wprowadziły zasadę, że odwołanie wójta skutkuje odwołaniem całego zarządu gminy. Natomiast 20 czerwca 2002 r. została uchwalona ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Niezwykle szeroki zakres miały nowelizacje przyjęte przez Sejm w grudniu 1995 r. dotyczące ustawy o finansowaniu gmin, w związku z przejęciem szkół przez samorządy. W 1996 r. uregulowano sprawy gospodarki komunalnej w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, a 29 sierpnia 1997 r. uchwalono ustawę o strażach gminnych. Poszerzanie zadań gmin miało i ma stały charakter. Nie sposób wymienić tu wszystkich ustaw, które dotyczą tej tendencji.

Nowy podział administracyjny

Przełomowe znaczenie w procesie poszerzania kompetencji samorządu terytorialnego miało uchwalenie przez Sejm 5 czerwca 1998 r. dwóch ustaw: o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa. W ten sposób samorząd terytorialny zyskał 2 kolejne struktury decyzyjno-organizacyjne, powiat i województwo.

Doświadczenia gmin wykazały, że wykonywanie przez samorząd terytorialny części zadań publicznych sprzyja zwiększeniu efektywności zarządzania i wprowadzaniu innowacyjności. Pobudza do poszukiwania rozwiązań dla realizowania zadań wykraczających poza dotychczasowe formy i sposoby działania. Jednym ze sposobów efektywniejszego wykonywania zadań przez samorząd jest powołanie dobrowolnych związków komunalnych. Związki te mogą realizować wspólnie zadania publiczne na rzecz dwu lub kilku jednostek samorządowych. W praktyce powstawały związki komunalne zarówno dla realizacji jednego zadania, np. Związek Gmin Jurajskich, którego zadaniem jest ochrona i kształtowanie środowiska Jury Krakowsko-Częstochowskiej, jak i dla realizacji wielu zadań, jak np. Związek Komunalny Ziemi Cieszyńskiej, będący animatorem działań lokalnych i współpracy transgranicznej.

Międzynarodowy udział

Współpraca ponadlokalna miała też swój wymiar międzynarodowy. Postępujący proces integracji i internacjonalizacji, jaki zapoczątkowało podpisanie przez Polskę w grudniu 1991 r. Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony powodowało przekazywanie większych sum środków finansowych na programy takie, jak: INREREG, LEADER czy URBAN.

Współpracę międzynarodową gmin ożywiła też ratyfikowana przez Polskę w 1993 r. Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, bowiem samorząd terytorialny uzyskał podstawę do przystępowania do stowarzyszeń międzynarodowych i rozwijania kontaktów zagranicznych. Efektem działalności międzynarodowej tego okresu było powołanie 15 Euroregionów z udziałem polskich gmin oraz nawiązanie współpracy bilateralnej w ramach tzw. związków bliźniaczych.

Silny samorząd

Reforma samorządowa lat 90. w przekonaniu powszechnym odniosła sukces. Doprowadziła do utworzenia sektora administracji publicznej, w którym sektor samorządowy zajmuje istotne miejsce w budowie demokracji lokalnej. Statystycznie ujmując „średnia” gmina miała na koniec 2009 r. 15,5 tys. mieszkańców oraz zajmowała powierzchnię 127 tys. km².

Reforma administracji publicznej, które weszła w życie 1 stycznia 1999 r., wykreowała 2 nowe podmioty publicznoprawne. Pierwszym z nich jest powiat, stanowiący uzupełnienie sfery władzy lokalnej, a drugim województwo, rozumiane jako regionalna wspólnota samorządowa, której głównym celem jest stymulowanie rozwoju cywilizacyjnego wspólnoty, przede wszystkim poprzez rozwój gospodarczy województwa. Dokonana wówczas reforma ustrojowa była przeprowadzana w końcowym etapie akcesji Polski do Unii Europejskiej. Zmiany w ustroju terytorialnym państwa i towarzyszący im nowy podział zadań i kompetencji pomiędzy lokalne i regionalne struktury samorządu terytorialnego uwzględniały czekające polską administrację wyzwania wynikające z faktu przynależności do struktur UE.

Dla samorządu terytorialnego przystąpienie Polski do UE oznaczało konieczność szczególnego zwrócenia uwagi na te sfery swojej działalności, które bezpośrednio lub pośrednio regulowane są normami prawa wspólnotowego dotyczącymi np: wymagań ekologicznych i ponoszenia przez samorządy części kosztów niezbędnych do osiągnięcia stanu środowiska zgodnego z obowiązującymi bądź sugerowanymi normami, stosowania przepisów reglamentowania pomocy publicznej udzielanej zarówno podmiotom publicznym, jak i prywatnym, stosowania zasady niedyskryminacji i przestrzegania zasady „równych szans” czy wreszcie realizacji programów wdrażających e-administrację czy e-learning.

Nie ulega wątpliwości, że samorząd terytorialny w swym praktycznym działaniu zweryfikował się pozytywnie w świadomości mieszkańców. Pomimo licznych problemów, z jakimi struktury samorządowe w tym 20-leciu się zmagały, generalnie sprostał nałożonym nań zadaniom. I tak jest odbierany przez zdecydowaną większość społeczeństwa.

Gdyby w rocznicę restaurowania samorządu terytorialnego w Polsce nakreślić najważniejsze jego zadania w przyszłości, to należałoby przede wszystkim postulować podjęcie tych działań, które doprowadziłyby do większego upodmiotowienia członków wspólnot samorządowych, do ich partycypacji w procesie podejmowania ważnych dla gmin, miast, powiatów i województw decyzji. Drugie zadanie wymagające pewnego wysiłku organizacyjnego to zapanowanie przez organy samorządu nad gospodarką przestrzenną. Uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego dla gmin wydaje się być wyzwaniem zarówno dla organów wykonawczych, jak i stanowiących. Od organów państwa należałoby oczekiwać stworzenia bardziej stabilnych podstaw finansowania działalności samorządów.

STATYSTYKA ZATRUDNIENIA

W administracji samorządowej w końcu 2009 r. zatrudnionych było ponad 202 tys. osób. Instytucje samorządowe gminy, powiatu i województwa obejmowały urząd gminy, starostwo i urząd marszałkowski, w którym „średnio” statystycznie zatrudnionych było 71 osób. W rzeczywistości znaczna część gmin wiejskich odbiegała od tak przedstawionej „średniej”. Najczęściej w gminach wiejskich zatrudnionych było do 26 osób. W dużych miastach oczywiście urzędy zatrudniały znacznie więcej osób, np. w gminach warszawskich po około 300 osób.

KOMENTARZ

Decentralizacja to ogromny sukces Polski

JERZY CIESZYŃSKI,

Wójt Gminy Ciechocin

– Jednym z najważniejszych źródeł prawa regulującym działania samorządu gminnego w Polsce jest ustawa o samorządzie gminnym uchwalona przez Sejm 8 marca 1990 r. Gmina stała się podstawową jednostką samorządu terytorialnego w naszym kraju. Dzięki tej ustawie otrzymaliśmy możliwość tworzenia nowej jakości życia na poziomie lokalnym. Samorządność stworzyła podwaliny społeczeństwa obywatelskiego, tak niezbędne do zmieniania naszego kraju, w szczególności na terenach wiejskich i małych miast.

Dwadzieścia lat funkcjonowania samorządu gminnego, to wystarczający okres na dokonanie oceny, a jednocześnie danie pełnej odpowiedzi na pytanie, jak zapisy ustawy sprawdzają się w zderzeniu z codziennością i oczekiwaniami społecznymi, a przede wszystkim – czy samorząd dobrze służy władzy lokalnej?

Decentralizacja władzy i przekazanie kompetencji społeczności lokalnej, to ogromny sukces Polski, która zmienia się na naszych oczach.

Funkcjonowanie samorządu gminnego ma zarówno swoje plusy, jak i minusy. Wśród możliwości, jakie stwarza samorząd na poziomie lokalnym, możemy wymienić:

1) dynamiczny rozwój gminy i racjonalne gospodarowanie,

2) maksymalne wykorzystanie walorów lokalnych i posiadanego potencjału,

3) zwiększenie poziomu integracji społecznej,

4) skupienie się na sprawach społeczności lokalnej,

5) większe rozumienie własnych i społecznych potrzeb.

Największym sukcesem gminy w Polsce jest niezależna możliwość wybierania, podejmowania decyzji i realizacja oczekiwanych zmian. Jednak długoletnie samorządowe doświadczenia wskazują na pewne niedoskonałości, które, niestety, wpływają na zmniejszenie skuteczności działań samorządu oraz jego ograniczenia. Nie ma wątpliwości co do konieczności dalszej decentralizacji i przekazywania zadań oraz kompetencji samorządom gminnym. Jednakże przekazywanie zadań powinno być paralelne z zagwarantowaniem niezbędnych środków finansowych na ich realizację.

Najwięcej dolegliwości sprawia samorządowcom zbyt wielka zależność wójta od władzy stanowiącej oraz przepisy ustawy o finansach publicznych, które wprowadzają ograniczenia i wskaźniki w zakresie działalności bieżącej gmin oraz w zakresie zadłużenia. Gminom, szczególnie wiejskim, trudno będzie zrównoważyć dochody i wydatki bieżące.

Reforma zdała egzamin z demokracji

KRZYSZTOF KOŁTYŚ,

Burmistrz Janowa Lubelskiego

– Z perspektywy czasu oceniam, że była to jedna z najbardziej udanych reform, która w istotny sposób poprawiła jakość życia lokalnych społeczności. Ogromna swoboda decyzyjna stała się stymulatorem rozwoju gmin. Bez ustawy o samorządzie gminnym nie byłoby skoku cywilizacyjnego, którego tak wyraźnie doświadczyliśmy.

Myślę, że ustawa ta odegrała bardzo istotną rolę w naszym życiu społeczno-politycznym, co nie znaczy, że nie można byłoby jej w pewnym zakresie poprawić. Chodzi o podział administracyjny Polski, zwłaszcza w obszarze powiatów, którym trudno sprawnie działać przy istotnym niedofinansowaniu. Ustawodawca mógłby rozważyć większe dofinansowanie powiatów. Należałoby popracować nad przekazaniem samorządom kolejnych kompetencji – w tym obszarze na pewno można zrobić wiele. W ślad za kompetencjami muszą iść jednak pieniądze, tymczasem tendencja jest taka, że przydziela się wiele zadań samorządom, bez równoczesnego dofinansowania ich wykonania.

Cieszę się, że władze samorządowe są – w badaniach opinii publicznej – oceniane wyżej od władz centralnych. Moim zdaniem reforma samorządowa zdała egzamin z demokracji na poziomie lokalnym. Wyraźnie widać, że mieszkańcy skutecznie korzystają ze swoich praw i mają świadomość współuczestnictwa w tworzeniu swoich „Małych Ojczyzn”. I to jest największy sukces samorządu.

Sołectwa to ważne ogniwo samorządu

ANDRZEJ OLSZEWSKI,

Wójt Gminy Aleksandrów Kujawski

– Przypuszczam, że moje uwagi o funkcjonowaniu gminy i ustawie o samorządzie gminnym różnią się zasadniczo od spostrzeżeń innych polskich wójtów. Samorząd np. wykonuje zadania zlecone, nie może się z nich wycofać. Tak wymaga prawo. Zadania płyną z góry, a w ślad za nimi powinny pójść fundusze. I tu zaczynają się kłopoty. Pieniądze nie przychodzą w terminie, nie mówiąc, że jest ich za mało. Na wyrównanie płac czekają na przykład nauczyciele, a rolnicy na dopłaty do paliw.

Obserwując życie samorządowe w gminnej Polsce zauważam, że liczebność rad, zwłaszcza w ośrodkach do 20 tys. mieszkańców, jest stanowczo za duża. Tam, gdzie jest dużo radnych, tam rozmywa się odpowiedzialność. Rozproszenie może spowodować, że rada podejmie złą uchwałę, a przecież ustawa o samorządzie gminy nie daje wójtowi prawa do jej zaskarżenia. W mojej ocenie wielkość gminnego samorządu można obniżyć do 9, 11 osób. To spowodowałoby, że każdy radny czułby na sobie większą odpowiedzialność za losy swojej małej ojczyzny. Warto się zastanowić nad wprowadzeniem ustawowych zmian ograniczających liczebność rad.

W życiu gminy ważną rolę odgrywają sołtysi i sołectwa. Moja gmina uchwaliła fundusz sołecki. Przez to umocniły się te najmniejsze ogniwa samorządowe. Potrzeb na wsi jest dużo i wiadomo, że skromny fundusz sołecki wszystkiego nie załatwi. Ale dobrym pomysłem jest to, że ludzie sami mogą podjąć decyzję, na co wydać pieniądze. Fundusz to krok w dobrą stronę, lecz niewystarczający. Uważam, że wzmocnieniu powinny ulec funkcje wykonywane przez sołtysa. Ludzie chętniej skrzykują się do realizacji zadań, które służą ogółowi, jeśli widzą, że z ich liderem liczą się wyższe ogniwa władzy.

Podobne artykuły:

Administracja publiczna jest jak twardy dysk i dyskietka