Dyplomacja samorządowa, czyli jak współpracują JST

Przez długi czas o zakresie i formie współpracy wiedzieliśmy niewiele. Pewnym przybliżeniem był raport Instytutu Spraw Publicznych „Rola samorządów w polityce zagranicznej RP”. Dzisiaj, za sprawą publikacji Adriany Skorupskiej „Dyplomacja samorządowa. Efektywność i perspektywa rozwoju”, przygotowanej przez Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, możemy powiedzieć, że wiemy jeszcze więcej.

Co badano i jak

Globalizacja, swoboda i łatwość przemieszczania się osób powodują, że współpraca międzynarodowa jednostek samorządu terytorialnego staje się naturalną aktywnością. Duże znaczenie ma wielkość i położenie jednostek, które determinują ich sens oraz potencjał.

Polski Instytut Studiów Międzynarodowych, mając świadomość szerokiego zakresu i dużego zróżnicowania działań samorządów, przeprowadził analizę międzynarodowej aktywności jednostek poprzez 64 pogłębione wywiady wśród reprezentantów polskich samorządów (po cztery w każdym województwie), które wykorzystano do określenia efektywności działań międzynarodowych samorządów stopnia regionalnego i gminnego, oceny stopnia ich aktywności, perspektyw dalszego rozwoju oraz roli dyplomacji samorządowej w polityce zagranicznej państwa. Ważną informacją jest także sprawdzenie stopnia aktywności relacji międzynarodowych. Na tej podstawie wyróżniono strategiczne dziedziny, a także główne trendy, które związane są z dążeniem do zwiększenia efektywności działań. Pominięto w całości jednostki samorządu powiatowego, a także miasta wojewódzkie, które charakteryzują się dużym zróżnicowaniem społeczno-gospodarczym.

Zobacz również: Promocja miejsc oczami turystów

Co nowego wiemy o aktywności polskich samorządów

Formy współpracy zagranicznej polskich jednostek samorządu terytorialnego mają zarówno charakter formalny, jak i nieformalny. Duże znaczenie ma to, kto jest drugą stroną aktywności. Często w przypadku współpracy z miastami z Europy Wschodniej umowa jest wymagana, gdyż jest to podstawa do zapewnienia środków budżetowych. Zupełnie inne podejście w tej sprawie mają kraje zachodnie. Widoczne jest także podejście, aby nie przedłużać współpracy z partnerami, z którymi aktywność w naturalny sposób wygasła i nie ma pomysłu na nowe perspektywy i cel współpracy.

Wśród państw, z którymi polskie samorządy współpracują najczęściej, od lat dominują Niemcy i Ukraina, następnie państwa Europy Zachodniej, pozostałe kraje sąsiedzkie, Chiny oraz Węgry. Relacje z tymi krajami stanowią 88% całej aktywności badanych samorządów. Niemcy od wielu lat są na czele krajów, z którymi chętnie współpracują polscy samorządowcy. Stanowią one 15% wszystkich kontaktów, przy czym nie ma tu znaczenia położenie polskich samorządów. Z kolei w przypadku Ukrainy znaczenie ma specyfika relacji polsko-ukraińskich i spora grupa osób pochodzenia polskiego, która zamieszkuje zachodnie tereny naszego wschodniego sąsiada.

Szczególną pozycję w aktywności zagranicznej samorządów zajmują partnerzy z Czech i Słowacji. W intensyfikacji ich relacji duże znaczenie miały programy wspierające współpracę transgraniczną w pasie przygranicznym. Ten rodzaj współpracy jest przykładem tego, że jest ona opłacalna dla obu stron. Atrakcyjnym kierunkiem kooperacji pozostaje cały czas Skandynawia, której kraje chętnie podejmują współpracę. W szczególności zainteresowane są takimi zagadnieniami, jak: zrównoważony rozwój, innowacje, odnawialne źródła energii, ochrona środowiska. Jak wskazuje autorka raportu, należy jednak pamiętać, że partnerzy skandynawscy są bardzo pragmatycznie nastawieni do kontaktów z samorządami i interesuje ich przede wszystkim współpraca przy projektach, które dają konkretne efekty.

Wiele jednostek samorządu terytorialnego nawiązuje współpracę z JST krajów pozaeuropejskich – Stanów Zjednoczonych, Kanady czy państw Ameryki Łacińskiej. Systematycznie przybywa również kontaktów z państwami azjatyckimi, szczególnie z Chinami. W tym przypadku głównym czynnikiem, który decyduje o zakresie i intensywności współpracy, jest wymiar gospodarczy. Jeśli widoczny jest rozwój współpracy ekonomicznej i perspektywa dalszego rozwoju, to samorządy chętnie angażują się w taką współpracę, z kolei w przypadku braku wymiernych efektów – aktywność ta jest wygaszana.

Polecamy serwis: Ustrój i jednostki

Strategiczne dziedziny współpracy

Współpraca zagraniczna jednostek samorządu terytorialnego jest jednym z narzędzi polityki rozwoju, dlatego często głównym motywem współpracy jest rozwój gospodarczy, który możliwy jest dzięki wsparciu współpracy między przedsiębiorcami czy uczelniami. Możliwe jest to dzięki stwarzaniu warunków ułatwiających kontakty, pomocy w organizacji misji i forów gospodarczych czy też promocji regionu, miasta. Duże znaczenie dla współpracy gospodarczej mogą mieć jednak czynniki geopolityczne, co szczególnie widać dzisiaj w przypadku współpracy z samorządowymi jednostkami z Rosji czy Białorusi.

Drugim ważnym elementem aktywności samorządowej jest wsparcie promocji polskich uczelni, przyciąganie obcokrajowców na lokalne uczelnie, a także edukacja i wymiana młodzieży. Pierwszy z wątków jest elementem marki jednostki samorządu terytorialnego, a drugi ma charakter promowania i poznawania innych kultur, tradycji, motywacji do nauki obcych języków. Współpraca kulturalna traktowana jest jako pewien standard w stałych relacjach zagranicznych.

Polską specyfiką współpracy zagranicznej jest wymiana doświadczeń i propagowanie reformy samorządowej. W związku z sukcesem decentralizacji władzy w latach 90. XX w. w opinii międzynarodowej Polska uchodzi za przykład udanej reformy samorządowej. Naszymi rozwiązaniami zainteresowane były takie kraje, jak Kazachstan, Gruzja, Tunezja czy ostatnio Ukraina.

Ważną płaszczyzną aktywności międzynarodowej polskich samorządów jest energetyka, która przejawia się w podpatrywaniu dobrych praktyk u swoich partnerów. Polskie samorządy zainteresowane są wiedzą z zakresu odnawialnych źródeł energii, biogazowni, małych farm wiatrowych czy spalarni śmieci. Problematyka ta jest także przedmiotem budowania wyspecjalizowanych sieci i organizacji samorządowych, jak np. Energy Cities.

Efektywność współpracy

Oceny efektywności działań w kontekście relacji międzynarodowych można dokonać na wiele sposobów – oceniający zwracają uwagę na korzyści krótko- lub długoterminowe, efekty twarde lub miękkie. Najważniejszymi czynnikami kształtującymi efektywność aktywności zagranicznej są: wielkość samorządu, położenie geograficzne partnerów oraz ich potencjał. Duże jednostki mają zdecydowanie inne możliwości finansowe i polityczne niż ich mniejsze odpowiedniki. Co istotne, władze samorządowe coraz bardziej pragmatycznie decydują o kierunkach swojej aktywności zagranicznej. Decyzja o wyborze partnera coraz częściej wiąże się z celami, jakie samorząd chce realizować, a nie czynnikami historycznymi. Element opłacalności, choć nie wprost wypowiedziany, jest rozstrzygający dla decyzji o przystąpieniu do współpracy.

Jakie zatem kryteria należy wziąć pod uwagę, decydując się na aktywność zagraniczną? Z pewnością są to możliwości kadrowe i finansowe, które chcemy przeznaczyć na te działania. Ważne jest także zwrócenie uwagi na podobieństwa partnerów. Bez względu na to, czy będą to podobne problemy gospodarcze, podobna wielkość czy inne elementy. Ważne, aby coś łączyło partnerów. Istotne mogą się także okazać kryteria projektowe, tzn. takie, które są istotne dla naszych działań, np. rozwoju domowych źródeł energii. Duże znaczenie dla efektywności aktywności międzynarodowej będzie miała liczba osób zajmujących się tym zagadnieniem w urzędzie, umiejscowienie w strukturze urzędu, kompetencje i zaangażowanie urzędników. Duże zmiany można zaobserwować w stosunku Ministerstwa Spraw Zagranicznych do aktywności międzynarodowej jednostek samorządu terytorialnego, co przejawia się w powołaniu Wydziału do spraw Wymiaru Samorządowego i Obywatelskiego Polskiej Polityki Zagranicznej, a także coroczny konkurs grantowy dla samorządów. Działania te są elementem nowych priorytetów polskiej polityki zagranicznej, która zwróciła uwagę na jej obywatelski wymiar i zmianę wizerunku polityki zagranicznej jako działań podejmowanych wyłącznie przez administrację rządową.

Zobacz również: Produkty tradycyjne promują regiony

Co wynika z przeprowadzonych badań

Aktywność zagraniczna jednostek samorządu terytorialnego staje się coraz bardziej pragmatyczna. Współpraca z partnerami nie jest już przedłużana mimo braku aktywności i efektów, a także wybierane są nowe kierunki i formy współpracy. Z pewnością współpraca ta nie ma obecnie wyłącznie wymiaru „urzędniczego”, w wyjazdach biorą udział przedstawiciele również innych środowisk, co sprzyja powiększeniu zakresu współpracy. Zmieniło się także podejście do aktywności zagranicznej samorządów ze strony administracji rządowej. Traktowana jest ona jako ważne uzupełnienie polityki państwa, a także potencjał, który warto monitorować i wspierać finansowo czy merytorycznie.

Jak zwraca uwagę autorka analizy, sporo działań można jeszcze podjąć dla wzmocnienia koordynacji międzynarodowej aktywności samorządów. Istotne z pewnością byłoby wsparcie Ministerstwa Gospodarki, rozwinięcie statystyki publicznej monitorującej aktywność samorządów, zaktywizowanie Regionalnych Ośrodków Debaty Samorządowej czy też zbudowanie narzędzia finansowego wspierającego relacje gospodarcze. Niniejszy raport jest jednak dowodem na to, że wiemy coraz więcej na temat działań samorządów, a wraz z tą wiedzą powstają kolejne pomysły na wsparcie samorządów.

Formy aktywności samorządowej JST

● współpraca dwustronna (partnerska) w ramach podpisywanych umów,

● współpraca dwustronna (czasem trójstronna czy czterostronna) bez umowy, ale związana ze wspólnymi działaniami,

● udział w projektach międzynarodowych w kooperacji z samorządami/władzami lokalnymi innych państw, bez sformalizowanych umów,

● kontakty zagraniczne – niesformalizowane działania często poprzedzające ściślejszą współpracę,

● członkostwo w zrzeszeniach międzynarodowych i sieciach grupujących jednostki samorządowe różnych państw.

Źródło: A. Skorupska, Dyplomacja samorządowa. Efektywność i perspektywy rozwoju, PISM, Warszawa 2015, s. 16.

ROBERT GAWŁOWSKI

Autor jest specjalistą w dziedzinie administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem ustroju metropolitalnego w Europie Zachodniej

Polecamy serwis: Rozwój i promocja