Pułapki budżetu obywatelskiego

Przepis art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) stanowi, że „w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy” (ust. 1). W myśl ust. 2 tego przepisu „zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy”.

Zobacz również: Samorządy powinny mieć większy wpływ na swoje dochody

Rada Miasta S., działając na podstawie tego unormowania, podjęła uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, w załączniku do której określiła w drodze regulaminu zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych. W § 6 tego regulaminu organ stanowiący przyznał prezydentowi uprawnienie do rozpatrywania wniosków o przeprowadzenie konsultacji społecznych i podejmowania decyzji w tej sprawie w drodze zarządzenia. Rada Miasta postanowiła również, że zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych określa:

1) cel i przedmiot konsultacji,

2) czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji oraz miejsce ich przeprowadzenia,

3) zasięg terytorialny oraz podmioty uczestniczące w konsultacjach,

4) formy przeprowadzania konsultacji,

5) jednostkę organizacyjną urzędu lub gminy odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji,

6) termin i formę przekazania mieszkańcom gminy informacji o wynikach konsultacji.

Następnie – opierając się na przepisach tej uchwały – prezydent miasta S. wydał zarządzenie zawierające postanowienie o przeprowadzeniu w okresie od 1 czerwca do 21 października 2015 r. konsultacji społecznych w przedmiocie budżetu obywatelskiego na 2016 rok. W treści zarządzenia zawarto zapis, że „konsultacje obejmują teren Gminy Miasto S., a uczestniczyć w nich mogą (tzn. składać propozycje projektów – dop. red.) wszyscy mieszkańcy Gminy Miasto S.”, natomiast „prawo udziału w głosowaniu mają mieszkańcy Gminy Miasto S., którzy w dniu głosowania mają ukończone 16 lat i którzy spełniają jedno z poniższych kryteriów:

1) są zameldowani w S.,

2) nie posiadają zameldowania, ale zamieszkują w S.,

3) nie posiadają zameldowania, ale zamieszkują i studiują na terenie S.,

4) nie posiadają zameldowania, ale zamieszkują i uczęszczają do szkół na terenie S.”.

Kryterium wieku i zamieszkania

Analiza przywołanej regulacji i dokonanego przez prezydenta miasta S. rozróżnienia musi prowadzić do wniosku, że zawiera ona nieuprawnione zawężenie – określonego przecież przez ustawę – kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych do tych, które w dniu głosowania ukończą 16 lat. W art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. prawodawca postanowił bowiem, że władnymi do wzięcia udziału w konsultacjach są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń ani też – co istotne – nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. Wspólnotę tworzą osoby stale zamieszkujące w danej gminie. Z kolei o tym, kto jest mieszkańcem gminy, przesądzają przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 25 tego aktu, „miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu”. Z uwagi na to, że miejsce zamieszkania jest zależne od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, osoby, które spełniają wymienione przesłanki, są mieszkańcami gminy. Żadne inne kryteria – w tym, jak w omawianym stanie faktycznym osiągnięcie określonego wieku – nie mogą decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy (por. wyroki WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11).

W kontekście tych rozważań za mało przekonujące należy uznać powszechne dość stanowisko organów wykonawczych gmin, że wprowadzenie kryterium wiekowego uprawniającego do głosowania na poszczególne projekty budżetów obywatelskich jest prawnie dopuszczalne, gdyż uzasadnia to troska o zapewnienie poziomu dojrzałości i świadomości osób uczestniczących w procesie decyzyjnym, jakim jest wybór zadań do realizacji w ramach budżetów obywatelskich, oraz odpowiedzialność za skutki budżetowe. Świadomość podejmowania decyzji oraz umiejętność przewidywania ich skutków wynika z dojrzałości umysłowej człowieka i choć rozwój tych predyspozycji jest uwarunkowany indywidualnie, z pewnością wzrasta z wiekiem. W opinii wielu samorządowców, znajduje to odzwierciedlenie w takich przepisach jak: art. 17 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przyznający pacjentowi, który ukończył 16 lat, prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza, art. 10 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w którym prawodawca postanowił, że z ważnych powodów sąd opiekuńczy może zezwolić na zawarcie małżeństwa kobiecie, która ukończyła lat 16, czy art. 10 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że przez zawarcie małżeństwa małoletni uzyskuje pełnoletność.

Moim zdaniem, ograniczanie cezurą wiekową kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych wbrew postanowieniom ustawy narusza obowiązujący porządek prawny.

Dane osobowe

Kolejnym zagadnieniem budzącym poważne wątpliwości w opisywanej sprawie jest konieczność ujawniania przez osoby biorące udział w konsultacjach wielu danych, m.in. numeru PESEL i nazwiska rodowego matki.

Warto przypomnieć, że numer PESEL służy jednoznacznej identyfikacji osoby fizycznej, przy czym w 11-cyfrowym symbolu numerycznym sześć pierwszych cyfr oznacza datę urodzenia (rok, miesiąc, dzień), kolejne cztery – liczbę porządkową i płeć osoby, ostatnia zaś jest cyfrą kontrolną służącą do komputerowej kontroli poprawności nadanego numeru ewidencyjnego, zatem jest oczywiste, że nie ma on nic wspólnego z miejscem zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy.

Należy ponadto wskazać na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (np. wyroki: WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, WSA w Olsztynie z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15, WSA w Krakowie z 22 września 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1053/15), w myśl którego numer PESEL (niewątpliwie również nazwisko rodowe matki) należy do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlega on ochronie przewidzianej w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że „przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego”.

Zrozumiałe jest dążenie organizatorów konsultacji społecznych w sprawie budżetu obywatelskiego do osiągnięcia stanu, w którym jeden uprawniony, odda tylko jeden ważny głos na wybrany projekt, stąd zapewne próba stworzenia zabezpieczeń przed potencjalnymi fałszerstwami. Tu jednak należy się przychylić do poglądu WSA we Wrocławiu wyrażonego w wyroku z 16 września 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 474/15), że wprowadzenie obowiązku podania numeru PESEL (jako warunku sine qua non udziału w głosowaniu) jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano wcześniej) określeniu „mieszkańca gminy”, ale stanowi także ograniczenie kręgu „mieszkańców gminy” do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija się przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem.

W kontekście tych rozważań konieczne jest zrewidowanie zasadności żądania tak wielu danych osobowych w celu oddania głosu w konsultacjach społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego.

KAMILLA GROBICKA-MADEJ

zastępca dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w Szczecinie

PODSTAWY PRAWNE

● art. 17 ust. 1, ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 159; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1991)

● art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1182; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 2281)

● art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1890)

● art. 10 § 2, ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 121; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1844)

Polecamy serwis: Finanse