Samorządy powinny mieć większy wpływ na swoje dochody

Wioleta Matela-Marszłek: Z jakimi problemami finansowymi obecnie borykają się samorządy?

Adrian Kozłowski: Główne problemy finansowe samorządów wiążą się z realizacją narzuconych nań niedofinansowanych zadań. Skala i tempo są niespotykane w krajach europejskich, a brak stosowania zasady adekwatności i wyrównywania uszczerbku w dochodach JST w wyniku zmian ustawowych uchwalanych przez Sejm RP powoduje, że sytuacja stale się pogarsza. W ostatnim czasie coraz częściej mówi się o przekazaniu zadań związanych z profilaktyką zdrowia, które wycenione są przez budżet centralny na około 2 mld zł. Jaki będzie faktyczny koszt a jakie środki z budżetu? Zwiększenie kwoty wolnej od podatku negatywnie wpłynie na dochody samorządów. Przed segmentem JST pojawia się olbrzymia szansa w ramach najnowszej perspektywy finansowej 2014-2020, ale również ogromne wyzwanie z pozyskaniem środków na wkład własny. Należy pamiętać że podczas ostatniej perspektywy finansowe zadłużenie sektora jst wzrosło dwukrotnie i generalnie jednostki były w lepszej kondycji finansowej. Obecna perspektywa to więcej środków dla jst (110 mld zł) i żeby je otrzymać samorządy będą musiały zainwestować około 60-70-mldpln środków własnych (głównie w formie finansowania zewnętrznego). Kolejne wyzwania przed JST to również skuteczne rozliczenie środków w ramach ostatniej perspektywy. Te rozliczenia mogą oznaczać konieczność zwrotu środków bądź określonych kar (inwestycje z zakresu ochrony środowiska – oczyszczalnie ścieków), gdzie termin dostosowania do kryteriów narzuconych przez UE kończy się w grudniu 2015 roku.

Redakcja poleca: VAT w samorządach (książka)

Dlaczego środki unijne nie zawsze mogą być w pełni wykorzystane?

Główne powody takiej sytuacji tkwią, niestety, po stronie samych samorządów oraz obowiązujących regulacji niekorzystnych dla JST (w największym stopniu dla mniejszych jednostek), czyli w przede wszystkim braku możliwości zaciągnięcia finansowania zewnętrznego na pokrycie wkładu własnego. Po części winny jest tutaj wprowadzony w styczniu 2014 Indywidualny Wskaźnik Zadłużenia, regulujący maksymalny poziom obsługi zadłużenia w relacji do dochodów ogółem. Samorządy sygnalizują błędną formułę wskaźnika, która wymusza na nich sprzedaż mienia, „karze” jednostki, które w poprzedniej perspektywie finansowej skutecznie wykorzystywały środki unijne, nie pozwala (pomimo posiadania wolnych środków) na większą niż określoną wskaźnikiem spłatę aktualnego zadłużenia. Wymusza to na jednostkach rozłożenie aktualnego zadłużenia w czasie celem zmniejszenia rocznej obsługi długu i tym samym poprawę wskaźnika

Dalsza przyczyna to kadry odpowiedzialne za pozyskanie środków unijnych. Mniejszych jednostek nie stać na zatrudnienie kancelarii prawniczych oraz dedykowanych jednostek specjalizujących się w pozyskiwaniu i rozliczaniu środków unijnych. Często zdarza się, że w mniejszych jednostkach (gminy wiejskie), nierzadko to wójt i skarbnik zajmują się wszystkim sami.

Na koniec jest to znajomość rozwiązań produktowych – ograniczona wiedza na temat nowych rozwiązań oraz wątpliwa opinia RIO odnośnie ich stosowania, wpływa niekorzystnie na możliwość pozyskania wkładu własnego.

Jak często samorządy muszą uciekać się do pomocy finansowej i co jest tego powodem?

Niestety w dalszym ciągu w Polsce sytuację gospodarczą i finansową samorządów ocenia się przez pryzmat problemu zadłużenia samorządów czy wysokości deficytu, który jest jednym z podstawowych argumentów za ograniczeniem kompetencji JST. Warto podkreślić, że to właśnie państwo może w istotnym zakresie sterować deficytem segmentu JST, przerzucając na samorządy kolejne niedofinasowane zadania. Pamiętajmy również o cyklu inwestycyjnym związanym z dostępem do środków unijnych w ramach ostatniej i aktualnej perspektywy finansowej. Nie można osiągnąć wzrostu poprzez ograniczanie deficytu, a kolejność jest odwrotna. Biorąc pod uwagę niedoinwestowanie kraju, projekty inwestycyjne, związane z rozwojem infrastruktury wydają się być koniecznością, a to w konsekwencji wiąże się ze wzrostem zadłużenia. Przypomnę tylko, że średnie zadłużenie sektora samorządowego to zaledwie 44% w porównaniu do zadłużenia Państwa na poziomie ponad 50%. Podsumowując, odpowiedzialne czynniki za zadłużenie to finansowanie projektów w ramach perspektywy unijnej, powierzane zadania przez państwo bez wskazania ich finansowań oraz potrzeba sfinansowania wydatków bieżących związanych z utrzymaniem zrealizowanych inwestycji.

Zobacz również: Obligacje jako źródło finansowania działalności samorządu terytorialnego

Jakie rozwiązania ułatwiłyby współpracę JST z instytucjami finansowymi?

Widzę przede wszystkim wyraźną potrzebę ujednolicenia opinii RIO w zakresie rozwiązań produktowych dostępnych na rynku finansowym. Obecnie dominuje różnorodne i głównie negatywne podejście do nowych rozwiązań proponowanych przez sektor finansowych (subrogacja, leasing zwrotny nieruchomości). Na dodatkową uwagę zasługuje również uregulowanie rynku pozabankowych instytucji finansowych. Obecny niekorzystny klimat wokół tych instytucji budowany różne instytucje, nie mający uzasadnienia ekonomicznego oraz regularne zastraszanie samorządów korzystających z podobnych rozwiązań powoduje, iż rośnie grupa jednostek, które decydują się na plan naprawczy blokujący możliwość inwestowania w ramach nowej perspektywy unijnej lub po prostu nie płacą w ustalonych terminach należności. Decydują się tym samym na ryzyko powstania wymagalnych zobowiązań oraz naliczania odsetek ustawowych na poziomie 8% w porównaniu do kosztu instytucji pozabankowych na poziomie 5,5%-6,5%.

Jakie środki należy podjąć, aby przyspieszyć rozwój samorządów?

Rozwój samorządów, zwłaszcza tych mniejszych, będzie zależał w znacznym stopniu od tempa realizacji niezbędnych inwestycji, które niekoniecznie rentowne, ale w dłuższej perspektywie będą przekładały się na poprawę warunków życia mieszkańców, wstrzymanie wyludniania się małych ośrodków, tworzenie dogodnych warunków do rozwoju biznesu, wzrostu zatrudnienia i w rezultacie większych wpływu z podatków PIT, CIT czy podatku od nieruchomości. W ostatnich latach samorządy potwierdziły , że mimo niekorzystnych uwarunkowań i regulacji dobrze sobie radzą z realizacją zadań własnych, prowadzeniem niezbędnych inwestycji czy pozyskiwaniem środków unijnych na kluczowe projekty. To argument za zwiększeniem  kompetencji samorządów i możliwości wpływu na swoje dochody (dzisiaj 50% to dochody własne JST a 50% to subwencje). Powinna być zachowana symetria między wysokością przekazywanych zadań, a wpływem na dochody samorządów. Konieczne wydaje się być wprowadzenie w życie zasady adekwatności i rekompensaty uszczerbku w dochodach.

Realizacja inwestycji zależeć będzie od skali absorpcji środków unijnych. Optymalne ich wykorzystanie wymaga współpracy ustawodawcy, organów nadzorczych i sektora finansowego zmierzające do upowszechnienia rozwiązań produktów dostępnych na rynku, ale obecnie rzadko stosowanych (PPP, obligacje przychodowe, leasing zwrotny nieruchomości, finansowanie kapitałowe).

Adrian Kozłowski - ekspert-ekonomista, przez wiele lat pracował w sektorze bankowym, obecnie pracuje z samorządami i zna ich największe problemy finansowe

Polecamy serwis: Finanse