Pierwsze doświadczenia z działania systemu rejestrów państwowych

Założenia zmian prawnych zmierzające do integracji baz PESEL, dowodów osobistych oraz aktów stanu cywilnego powszechnie uznawane były za konieczne, nie tylko w celu stworzenia referencyjnego rejestru PESEL, z którego mogłyby korzystać wszystkie uprawnione podmioty bez ryzyka pobrania danych nieaktualnych zawierających błędy, lecz także usprawnienia obsługi mieszkańców, którzy sprawy dotyczące dowodów osobistych, ewidencji ludności, stanu cywilnego mogliby załatwiać w dowolnym urzędzie gminy/miasta, również z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej.

Przyjęte założenia wymagały zmiany lub uchwalenia kilku aktów prawnych:

● ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (dalej: u.e.l.),

● ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (dalej: u.d.o.),

● ustawy z 28 listopada 2014 r. prawo o aktach stanu cywilnego (dalej: p.a.s.c.).

Zobacz również: Ślub poza urzędem stanu cywilnego

Własny system dedykowany czy system centralny

Zmiana stanu prawnego miała doprowadzić przede wszystkim do umożliwienia wdrożenia jednolitego sposobu realizacji zadań przez wszystkie gminy. Jednolitość w tym przypadku miała być osiągnięta dzięki wdrożeniu systemu teleinformatycznego Źródło, dzięki któremu gminy nie tylko zasilają system rejestrów państwowych (integracja baz: PESEL, dowodów osobistych oraz aktów stanu cywilnego), lecz także komunikują się z innymi gminami, zlecając wykonanie zadań ustawowo określonych. Wdrożenie systemu Źródło pozwala samorządom na wykorzystanie systemu teleinformatycznego opracowanego na szczeblu centralnym i udostępnionego nieodpłatnie samorządom do wspomagania realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Należy jednak zwrócić uwagę, że samorządy, szczególnie obsługujące większą liczbę mieszkańców, często wykorzystywały już wcześniej dedykowane systemy teleinformatyczne – często „szyte na miarę”, dostosowane do potrzeb danego urzędu.

Przykładem są tu urzędy stanu cywilnego, które od wielu lat zasilały własne bazy danymi dotyczącymi stanu cywilnego obywateli, generowały z baz odpisy aktów stanu cywilnego i statystyki wymagane przez Główny Urząd Statystyczny (GUS). System dedykowany zamawiany na potrzeby danego urzędu ma również znaczną przewagę nad systemem centralnym pod kątem funkcjonalności oczekiwanych przez dany urząd, chociażby w zakresie możliwości jego integracji z systemami typu EZD czy systemami kancelaryjnymi. Mimo analogicznych zadań zarówno struktura urzędów, jak i wewnętrzne procedury realizacji tych zadań, stopień informatyzacji urzędów są w wielu przypadkach różne. Różne są też oczekiwania stawiane systemowi teleinformatycznemu.

Wadą rozwiązania polegającego na wykorzystywaniu własnego systemu teleinformatycznego – niezintegrowanego z jakąkolwiek bazą centralną – jest niewątpliwie brak możliwości lub znaczne utrudnienia w zakresie wymiany danych między różnymi podmiotami publicznymi, brak możliwości dostępu do danych przetwarzanych przez inny urząd. Efektem takiego odseparowanego rozwiązania – z punktu widzenia obywatela – była konieczność uzyskania zaświadczeń, odpisów z jednego urzędu w celu ich przedłożenia w innym urzędzie.

Zmiana sposobu podejścia do funkcjonowania systemu rejestrów państwowych przejawia się przede wszystkim w funkcjonowaniu rejestru PESEL.

Przygotowania do wdrożenia

Sposób wprowadzania zmian przepisów prawa w zakresie ewidencji ludności, dowodów osobistych i stanu cywilnego przygotowywany w 2014 roku budził wiele kontrowersji. Należy wziąć pod uwagę, że zakres planowanych do wdrożenia zmian był tak szeroki i tak bardzo ingerował w dotychczasowy sposób realizacji zadań, że pracownicy urzędów byli sceptycznie nastawieni do nowych regulacji, nawet mimo usilnych prób podejmowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (MSW) w zakresie wyjaśniania założeń projektu.

Wielu przedstawicieli gmin zwracało uwagę na krótki okres przygotowania zmian prawnych, brak projektów aktów wykonawczych, wątpliwości dotyczące projektowanych rozwiązań prawnych. W momencie, w którym projekty aktów prawnych poddano konsultacjom, kluczowa stała się weryfikacja sposobu realizacji projektowanych wymagań w samym systemie teleinformatycznym. W przepisach prawa nie ma bowiem możliwości uregulowania wszystkich aspektów realizacji bieżących zadań z wykorzystaniem narzędzi informatycznych. Kolejne próby wykonania poszczególnych czynności w testowo udostępnionym systemie Źródło kończyły się w większości przypadków niepowodzeniem.

Okres przejściowy czy pełne wdrożenie systemu

Niemal do końca 2014 roku zakładano wejście w życie wymienionych wcześniej przepisów, jak również uruchomienie systemu Źródło z początkiem stycznia 2015 r. W grudniu 2014 r. MSW podjęło decyzję o przesunięciu terminu wdrożenia do 1 marca 2015 r. Przesunięcie terminu wejścia w życie przepisów, a także produkcyjnego uruchomienia systemu Źródło, to niejedyny krok podjęty w celu zabezpieczenia możliwości obsługi obywateli w przypadku problemów w realizacji zadań według nowych zasad. Dodatkowo w przepisach p.a.s.c. wprowadzono sześciomiesięczny okres przejściowy, dopuszczając możliwość realizacji zadań według dotychczasowych zasad. Należy podkreślić, że wprowadzenie okresu przejściowego nie oznacza całkowitej lub dowolnej rezygnacji z zasilania danymi systemu rejestrów państwowych z wykorzystaniem systemu Źródło (akty stanu cywilnego, które zostały sporządzone bądź w których zamieszczono wzmianki lub przy których zamieszczono przypiski na podstawie przepisów dotychczasowych w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r., podlegają przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego nie później niż do dnia 31 grudnia 2015 r.).

Rejestr PESEL ma być podstawowym rejestrem gromadzącym dane związane z tożsamością osób. Zmiana zasad zasilania danymi zagwarantuje jego pełną wiarygodność i aktualność, dzięki czemu stanie się – w zakresie przedmiotowym – rejestrem referencyjnym i będzie mógł w tym względzie pełnić funkcję nadrzędną wobec innych rejestrów centralnych. Zapewniony zostanie automatyczny obieg informacji między rejestrami, co często zwolni obywateli z obowiązku przedkładania dokumentów poświadczających te dane i wykluczy takie żądania po stronie organów administracji. W rezultacie stworzy podstawę do oczekiwanego społecznie „odmiejscowienia” wielu czynności administracyjnych.

2 marca 2015 r., w pierwszy dzień funkcjonowania systemu, okazało się, że gminy miały wiele trudności organizacyjno-technicznych. W rezultacie powstały trzy typy rozwiązań w zakresie realizacji zadań przez urzędy stanu cywilnego:

1) gminy od razu przyjęły rozwiązania dopuszczone w tzw. okresie przejściowym i wykorzystywały system Źródło tylko w niezbędnym zakresie – zdając sobie sprawę z ograniczeń technicznych, funkcjonalnych wdrożonych rozwiązań i zagrożeń dla bieżącej obsługi mieszkańca,

2) gminy rozpoczęły pracę z wykorzystaniem systemu Źródło, ale powróciły do dotychczasowego sposobu realizacji zadań (sytuacje takie mogły mieć miejsce szczególnie w przypadkach, w których gmina zakładała realizację zadań w pełnym zakresie z wykorzystaniem systemu Źródło, chcąc uniknąć m.in. nawarstwienia pracy przy uzupełnianiu danych w rejestrze stanu cywilnego w późniejszym okresie, ale powróciła do dotychczasowego sposobu pracy po pierwszych problemach z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego),

3) gminy rozpoczęły pracę w systemie Źródło i nieprzerwanie ją kontynuują.

Doświadczenia gmin

Jak wskazuje Anna Broś-Milc, zastępca dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa, doświadczenia z pierwszych dni pracy pokazały „problemy natury technicznej – niewydolność infrastruktury technicznej, przez co kilkukrotnie wydłużył się czas obsługi mieszkańca”. Problemy wystąpiły również w przekazywaniu wniosków o wydanie dowodu osobistego do MSW (realizacja procedury przesłania wniosku wymaga kilkukrotnego logowania się do systemu, co spowodowane jest zawieszaniem systemu teleinformatycznego). W konsekwencji przyjmuje się wnioski w formie papierowej i wydaje odręczne potwierdzenie.

Poza problemami technicznymi, Anna Broś-Milc wskazuje na „braki funkcjonalne systemu – chociażby brak wsparcia przy przygotowywaniu raportów w sposób analogiczny do wcześniej wykorzystywanego w systemie wydawania dowodów osobistych”.

Problemem okazało się również wprowadzenie okresu przejściowego w przepisach p.a.s.c., skutkującego chociażby trudnościami przy usuwaniu niezgodności w rejestrze PESEL. W przypadku ujawnienia jakichkolwiek niezgodności, za pośrednictwem systemu Źródło wysyłany jest wniosek o uzupełnienie do właściwego USC. Trudności polegają też na tym, iż prawdopodobnie niektóre z gmin rozszerzająco potraktowały przepisy dopuszczające ograniczenia w wykorzystaniu systemu i nie realizują obowiązków na nie nałożonych w zakresie usuwania nieścisłości w rejestrze PESEL. W konsekwencji wydłuża się czas oczekiwania na wydanie dowodów osobistych.

Przedstawicielka krakowskiego magistratu zwraca także uwagę na „występujące problemy w przesyłaniu z MSW danych zwrotnych z rejestru PESEL do Rejestrów Mieszkańców w poszczególnych gminach”. Dane te w 80% nie są migrowane w ogóle, a te które są migrowane, zawierają wiele błędów. W konsekwencji Rejestr Mieszkańców stracił całkowicie na swojej aktualności (brak uwidocznionych zameldowań, wymeldowań, przemeldowań, zgonów, urodzeń i małżeństw). W Krakowie dziennie jest dokonywanych około tysiąca takich operacji. Obawy budzi również sposób wykorzystania danych w zbliżających się wyborach prezydenckich. System nie pozwala na weryfikację informacji np. w przypadku, gdy osoba zameldowana do dzisiaj w Warszawie zameldowała się aktualnie na pobyt stały w Gdańsku, a była dopisana do stałego rejestru wyborców w Krakowie.

Bezpieczeństwo systemu Źródło i doświadczenia MSW

Pomimo że w związku z koniecznością wprowadzenia wielu zmian prawno-organizacyjnych w urzędach oraz zreorganizowania dotychczasowego sposobu załatwiania spraw przez urzędy stanu cywilnego dociążono urzędy dodatkowymi obowiązkami, MSW nie pozostawiło urzędów bez wsparcia. Konsultanci MSW wspomagający urzędy w ramach uruchomionego dla aplikacji Service Desk na bieżąco przyjmują zgłoszenia dotyczące pojawiających się trudności w użytkowaniu systemu.

Najczęstszymi problemami zgłaszanymi do ekspertów są trudności pojawiające się w wyniku korzystania z Systemu Rejestrów Państwowych (np. brak możliwości połączenia z SRP) oraz zagadnienia dotyczące praktycznego stosowania aplikacji Źródło (m.in. wyjaśnienia dotyczące procedur wprowadzania danych niezbędnych do wydania dokumentów, np. aktów urodzenia). W ciągu pierwszych godzin od uruchomienia w praktyce systemu konsultanci MSW odebrali około 600 zgłoszeń dotyczących funkcjonowania systemu, co stanowiło około 4% użytkowników. Eksperci pracujący nad systemem oraz przedstawiciele MSW podkreślają, że aplikacja Źródło i System Rejestrów Państwowych są systemami w pełni bezpiecznymi, a kradzież danych mieszkańców jest w praktyce niemożliwa. Maksymalny poziom bezpieczeństwa zapewniony jest przede wszystkim przez odseparowanie komputerów korzystających z SRP od sieci internetowej. Na potrzeby aplikacji i systemu MSW udostępniło dedykowane łącze (dostarczane i utrzymywane przez resort spraw wewnętrznych), za pośrednictwem którego urzędy mają możliwość logowania się do nowych narzędzi. Takie rozwiązanie gminy już znają i stosowały je w praktyce dużo wcześniej, m.in. w związku z izolacją od globalnej sieci stanowisk obsługujących sprawy związane z wydawaniem/unieważnianiem dowodów osobistych.

Przez pierwsze dziesięć dni rzeczywistego funkcjonowania systemu (od północy 1 marca do 7:00 12 marca) w systemie zarejestrowano ponad 1 mln operacji:

● nadano ponad 18,1 tys. numerów PESEL,

● stworzono ponad 11,3 tys. aktów małżeństwa,

● stworzono ponad 26 tys. aktów urodzenia,

● zarejestrowano ponad 14 tys. zgonów,

● przyjęto ponad 166,8 tys. wniosków o wydanie dowodu osobistego,

● ponad 83,6 tys. osób złożyło wnioski o zameldowanie na pobyt stały lub czasowy,

● wydano ponad 154 tys. dowodów osobistych.

Po ponad trzech tygodniach działania systemu (do 23 marca br. do godz. 16.30) pracownicy urzędów wykonali ponad 2 mln operacji:

● nadali ponad 32,4 tys. razy numer PESEL,

● zarejestrowali ponad 26,7 tys. aktów małżeństwa,

● zarejestrowali ponad 26,4 tys. zgonów,

● wprowadzili ponad 60,8 tys. aktów urodzeń,

● przyjęli 320,5 tys. wniosków o wydanie dowodu osobistego, wydali ponad 289,5 tys. dowodów osobistych oraz unieważnili 286,1 tys. dowodów,

● zameldowali na pobyt stały lub czasowy ponad 161,5 tys. razy,

● łącznie załatwili ponad 2 069 300 spraw.

Od 1 marca 2015 r. dane związane z tożsamością osoby i jej statusem prawno-administracyjnym wprowadzają do rejestru PESEL organy rejestrujące zdarzenia. Realizacja tych wymogów wymaga jednak m.in. dostępności i funkcjonalności systemu teleinformatycznego (MSW), jak również realizacji zadań powierzonych przez organy do tego zobowiązane (USC). Dopiero wtedy można mówić o sprawnym wdrożeniu nowych wymagań prawnych.

AGATA SOBOLEWSKA

Autorka jest specjalistką w zakresie administracji publicznej

ARTUR PRASAL

Autor jest ekspertem w dziedzinie informatyzacji administracji publicznej

PODSTAWY PRAWNE

● art. 145 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1741; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 262)

● art. 10 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 388)

Polecamy serwis: Organizacja